Édition du 16 juin 2020

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1983-1985 : La redéfinition des règles du jeu à l’avantage de l’État-patron (Texte 10)

La mise en place d’un régime de négociation factice (les projets de loi 37 et 160)

L’ampleur de la crise sociale engendrée par l’imposition autoritaire des conditions de travail et de rémunération dans les secteurs public et parapublic en 1982-1983 amena le premier ministre René Lévesque à annoncer, lors du discours inaugural du 23 mars 1983 (soit un peu plus d’un mois après l’adoption du projet de loi 111), que son gouvernement entreprendrait une révision du régime de négociation dans les secteurs public et parapublic. Deux ans plus tard, le 19 juin 1985, l’Assemblée nationale adopta la "Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic".

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Ce régime modifie substantiellement les règles du jeu dans le déroulement de la négociation dans les secteurs public et parapublic, accorde des pouvoirs accrus au Conseil des services essentiels et limite sérieusement la portée du droit de grève dans le secteur de la santé et des affaires sociales. Selon les prétentions du gouvernement, cette réforme du régime de négociation visait à mettre un terme à l’ère des affrontements successifs dans les secteurs public et parapublic. À ce sujet, il était mentionné dans la brochure de consultation du Gouvernement du Québec ce qui suit :

"Le système actuel de négociation (celui en vigueur jusqu’à l’adoption du projet de loi 37 Y.P.) a engendré des affrontements successifs dont plusieurs ont débouché sur des crises politiques et sociales majeures. Cette situation n’est plus acceptable (...)"[1].

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI CONCERNANT LE MODE DE NÉGOCIATION DES SALAIRES

La Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (L.R.Q., chapitre R8.2) a été adoptée et sanctionnée le 19 juin 1985. Cette loi est toujours en vigueur, et comme on pourra le constater un peu plus loin, certaines de ses dispositions n’ont jamais été appliquées. C’est le cas du mode de négociation des salaires. Cette loi établit un nouveau cadre juridique pour la négociation collective dans les secteurs public et parapublic. Dans les notes explicatives contenues au projet de loi 37 il est mentionné que ce projet a principalement pour objet

« 2) de définir le cadre de la négociation des conventions collectives dans les secteurs de l’éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux ;

(…)

4) d’établir un nouveau mode de détermination des salaires et échelles de salaires pour chacune des deux années suivant la première année des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic[2] ; »

La Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (L.R.Q., chapitre R8.2) statue que les augmentations salariales ne sont déterminées qu’une année à la fois. La première année peut faire l’objet d’une négociation (avec droit de grève pour les salariéEs syndiquéEs des secteurs public et parapublic), les deux suivantes sont déterminées dans le cadre d’un règlement.

« Les salaires et les échelles de salaire

52. les stipulations de la convention collective qui portent sur les salaires et les échelles de salaire sont négociées et agréées à l’échelle nationale pour une période se terminant au plus tard le dernier jour de l’année, au cours de laquelle une entente est intervenue à l’échelle nationale sur ces stipulations. Pour chacune des deux années qui suivent celle où s’appliquent ces stipulations, les salaires et échelles de salaire sont déterminés conformément aux dispositions qui suivent.

53. après publication par l’Institut du rapport prévu par l’article 19, le Conseil du trésor, en collaboration avec les comités patronaux établis en vertu du présent chapitre, négocie avec les groupements d’associations de salariés ou, selon le cas, les associations de salariés en vue d’en arriver à une entente sur les stipulations portant sur les salaires et les échelles de salaire.

54. Le président du Conseil du trésor doit déposer devant l’Assemblée nationale, au cours de la deuxième ou troisième semaine de mars de chaque année, un projet de règlement fixant les salaires et échelles de salaire pour l’année en cours.

Si l’Assemblée nationale ne siège pas au cours de la deuxième et de la troisième semaine de mars, le Président du Conseil du trésor doit faire publier le projet au cours de ces semaines à la Gazette officielle du Québec .

Ce projet est accompagné d’un avis à l’effet qu’il sera soumis au gouvernement pour adoption, avec ou sans modification, au cours de la deuxième ou de la troisième semaine d’avril.

Le projet de règlement ne peut être soumis au gouvernement pour adoption sans que les parties aient été invitées à être entendues devant une commission parlementaire sur son contenu. »

Le caractère singulier du nouveau régime de négociation porte non seulement sur un découpage minutieux des matières négociables aux niveaux national, régional ou local, mais réside aussi dans le fait que les salaires constituent dorénavant une matière négociable pour la première année seulement de la convention collective. La rémunération, pour les deux autres années, étant déterminée par une décision gouvernementale[3].

C’est non seulement en vue d’endiguer le flot des demandes salariales que ce nouveau régime de négociation fût mis en place, mais aussi pour discipliner l’expression de résistance ouverte des salariéEs du secteur de la santé et des affaires sociales lors du recours à la grève (limitation du nombre de grévistes déterminé selon des pourcentages fixés par la loi). Ce nouveau régime de négociation fut imposé par la majorité ministérielle malgré les vives protestations exprimées par la Coalition intersyndicale contre le projet de loi 37.

C’est à cause de l’importance des sommes affectées à la rémunération globale des employéEs des secteurs public et parapublic, par rapport aux dépenses totales du gouvernement, et à cause de la volonté politique d’imposer dans ces secteurs une rémunération comparable à celle du secteur privé que le gouvernement du Québec a fait de la question de la rémunération l’un des axes majeurs du nouvel encadrement juridique du régime de négociation dans les secteurs public et parapublic.

Avec l’adoption du projet de loi 37, un nouveau régime de négociation est mis en place qui, par l’impossibilité syndicale de négocier les salaires pour deux des trois années de la convention, donne au gouvernement les moyens de veiller à ce que les salariéEs syndiquéEs à l’emploi des secteurs public et parapublic "ne reçoivent pas davantage que les salariés du secteur privé"[4]. Tout est donc en place pour permettre au gouvernement de rémunérer ses salariéEs selon ses priorités budgétaires et fiscales.

La volonté du gouvernement d’imposer, depuis 1968 et surtout depuis 1971[5], sa politique de rémunération sans même vouloir la négocier ne saurait faire de doute. Les échecs qu’il a subi à cet égard, lors des rondes de négociation de 1971 et surtout de 1976 (en pleine période de contrôle des salaires décrétée par les gouvernements fédéral et québécois), les concessions qu’il a eu à faire sur le monétaire en 1979 et le recours à l’autoritarisme en 1982 ont amené l’État patron à remodeler le régime de négociation et à redéfinir les matières négociables en fonction de ses priorités budgétaires et fiscales.

Le jugement Croteau

Mentionnons ici que la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (L.R.Q., chapitre R8.2) a été déclarée inconstitutionnelle en 1986. Le juge Croteau a statué que plusieurs dispositions de la loi étaient incompatibles avec l’alinéa 2 d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Au sujet de la détermination de la rémunération, il a écrit : « Je suis d’opinion que le mode de fixation des salaires ou échelles de salaires prévu à la loi 37 restreint considérablement ou empêche toute expression de la liberté de négociation. En ce qui concerne l’exercice de la grève, c’est une négation pure et simple pour les deuxième ou troisième années de la convention collective ; les salariés ne pouvant négocier les salaires ou échelles de salaires que pour la première année. […] je suis d’opinion que les articles 52 à 56 de la loi 37 et la deuxième partie de l’article 111.14 C.T. sont incompatibles avec l’alinéa 2 d) de la Charte canadienne ». Cour supérieure. M. le juge Jean-Jacques CROTEAU, [1986] R.J.Q., 2983 à 3047. Qu’est-il advenu de ce jugement important pour les syndicats des secteurs public et parapublic ? Pour le savoir, je laisse aux spécialistes du droit le soin de nous préciser « la minute juridique » à ce sujet. Je leur laisse aussi le plaisir d’effectuer une recherche au greffe du Palais de justice.

Les projets de loi 37 et 160…

Le projet de loi 37 a été adopté en juin 1985. Lors de la ronde de négociation de 1986, le gouvernement libéral, dirigé par Robert Bourassa, procédera à l’adoption du projet de loi 160 (la Loi assurant le maintien des services essentiels dans le secteur de la santé et des services sociaux) qui a pour effet de préciser les sanctions en cas de non-respect des dispositions portant sur les services essentiels. Les sanctions mentionnées dans ce projet de loi sont très sévères : perte de deux jours de salaire et d’un an d’ancienneté pour chaque jour de grève, poursuites pénales, suspension de la retenue syndicale à la source, réduction du traitement des contrevenants, etc.

Il faut véritablement attendre l’adoption des projets de loi 37 et 160 pour assister à une modification en profondeur de la problématique du régime de négociation dans les secteurs public et parapublic au Québec. Jusqu’à l’adoption de ces deux projets de loi, les salariéEs syndiquéEs disposaient d’un régime de libre contractualisation (décentralisé pour certains, jusqu’en 1966-1967, et centralisé par la suite) ; en cas d’incapacité pour l’État patron de rencontrer les demandes salariales des syndicats, l’État-législateur devait procéder par le biais de l’adoption de lois spéciales pour déroger au régime de négociation en vigueur et pour suspendre ou interdire l’exercice d’un droit, sans que cela suppose pour autant la fin de la négociation. Les projets de loi 37 et 160 ont eu pour effet non seulement de modifier profondément les règles du jeu, mais aussi, dans le cas du projet de loi 37, de réduire les matières susceptibles de faire l’objet d’une négociation et de modifier la loi sur les services essentiels, alors que le projet de loi 160 a introduit un mécanisme autorégulateur en cas de non-respect par les salariés des secteurs de la santé et des services sociaux de la loi sur les services essentiels.

Pour conclure : l’ère de la négociation factice

Le nouveau régime de négociation issu du projet de loi 37 a pour effet de déséquilibrer de manière importante la libre négociation entre l’État et les syndicats des secteurs public et parapublic. Il est taillé sur mesure par le gouvernement pour défendre ses intérêts. Avec ce projet de loi, tout est en place pour que le déroulement des négociations entre l’État et les syndicats des secteurs public et parapublic se fasse en escamotant un point crucial qui apparaît normalement dans un véritable régime de libre contractualisation : la rémunération. Avec le projet de loi 160, tout concourt à réduire la portée du seul pouvoir de revendication des salariéEs par rapport au gouvernement. Avec ces deux mesures législatives, une nouvelle ère de négociation a pris forme et la dynamique du rapport de force se situe dans un cadre différent. Les centrales syndicales se retrouvent sur la défensive et le gouvernement, lui, est véritablement dans une position de force pour imposer une limitation autoritaire des salaires pour deux années sur trois du contrat de travail. Cette dernière remarque est d’autant plus vraie qu’avec le projet de loi 160 les sévères sanctions prévues en cas de violation de la Loi sur les services essentiels ont eu pour résultat de limiter les possibilités de résistance des salariéEs syndiquéEs.

Dans le cadre de la libre contractualisation (décentralisée de 1964 à 1966-1967 et centralisée de 1966-1967 à 1985), les salariéEs syndiquéEs disposaient d’une capacité de négociation véritable sur certaines questions importantes et elles et ils pouvaient exercer certains moyens de pression lors des négociations sur ces questions. Compte tenu de la nature de l’employeur en cause ici, soulignons qu’il disposait d’une forte capacité de répression face aux organisations syndicales. En effet, l’État patron avait le pouvoir de mettre un terme, par le biais de législations exceptionnelles, quand bon lui semblait aux négociations et aux arrêts de travail. De fait, de 1964 à 1985, les lois spéciales sont devenues de plus en plus répressives et autoritaires. Avec l’adoption des projets de loi 37 et 160, le gouvernement du Québec s’est donné des moyens supplémentaires pour venir à bout de « la crise de la gestion de la crise » dans la dynamique conflictuelle des relations de travail au sein des secteurs public et parapublic. Sa solution à cette crise, il la trouvera dans l’imposition d’un régime de négociation factice, qui réduit les matières pouvant faire l’objet de négociations et sujettes à l’exercice de moyens de pression.

Avec ce nouveau régime de négociation, la dynamique du rapport de force se situe dans un cadre différent. Les centrales syndicales sont sur la défensive et le gouvernement est véritablement dans une position de force pour imposer les principaux éléments de sa politique salariale qui, depuis 1986, s’articulent autour des principes suivants : respecter les objectifs financiers du gouvernement et amener les syndiquéEs des secteurs public et parapublic à contribuer au redressement des finances publiques.

BIBLIOGRAPHIE

Coutu, Michel, Laurence Léa Fontaine et Georges Marceau. 2009. Droit des rapports collectifs du travail au Québec. Montréal : Éditions Yvon Blais, p. 711 à 777.

Delorme, François et Denis Gagnon. 1985. "A l’aube de la prochaine ronde de négociation dans les secteurs public et parapublic. Un nouvel encadrement, de meilleurs résultats ?". Le marché du travail. Volume 6, no 11, novembre 1985. Québec, Gouvernement du Québec, Ministère du Travail, 26 pages.

Hébert, Gérard. 1992. Traité de négociation collective. Boucherville : Gaëtan Morin éditeur, 1242 p.

Perrier, Yvan. 1992. Étude de certaines théories de la régulation et analyse de la régulation étatique des rapports collectifs de travail dans les secteurs public et parapublic au Québec de 1964 à 1986 (de la libre contractualisation à la négociation factice). Thèse de doctorat, Montréal, Université du Québec à Montréal, 745 p.

Perrier, Yvan. 2001. De la libre contractualisation à la négociation factice. Québec ; Éditions Nota bene, 148 p.

Perrier, Yvan. 2014. « Les négociations dans les secteurs public et parapublic au Québec de 1964 à 2010 examinées à travers le concept d’effectivité de la loi ». https://www.cahiersdusocialisme.org/les-negociations-dans-les-secteurs-public-et-parapublic-au-quebec-de-1964-a-2010-examinees-a-travers-le-concept-deffectivite-de-la-loi/ . Consulté le 15 octobre 2019.

Rouillard, Jacques. 1989. Histoire du syndicalisme québécois. Montréal : Boréal, 535 p.

Rouillard, Jacques. 2004. Le syndicalisme québécois : Deux siècles d’histoire. Montréal : Boréal, 335 p.

Notes

[1] Gouvernement du Québec, Recherche d’un nouvel équilibre. Réforme des négociations du secteur public. Document de consultation. Québec, Éditeur officiel, printemps 1984, page 10.

[2] ASSEMBLÉE NATIONALE, Projet de loi 37. Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, 5ième session, 32ième Législature, Éditeur officiel du Québec, Québec, 1985, page 2.

[3] La "Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic" introduit un nouveau mode de négociation qui s’inscrit dans un cycle de trois années et crée l’Institut de recherche et d’information sur la rémunération (IRIR), dont le mandat est relié au déroulement des négociations nationales sur la question salariale. Il appartient aujourd’hui à l’Institut de la statistique du Québec (ISQ) de produire une étude annuelle sur la rémunération globale (ERG) dans les secteurs privé, public et parapublic au Québec.

[4] Delorme et Gagnon, p. 16.

[5] En 1971, le gouvernement du Québec formulait ainsi l’un des principes fondant sa politique de rémunération : "la rémunération des dits employés se situera au niveau de la moyenne généralement observée au Québec pour des emplois identiques ou analogues". Gouvernement du Québec, Ministère de la Fonction publique, Pour une politique de rémunération. Principes et règles de rémunération pour les salariés du secteur public. Québec, 30 mars 1971, page 16.

Yvan Perrier

Yvan Perrier est professeur de science politique depuis 1979. Il détient une maîtrise en science politique de l’Université Laval (Québec), un diplôme d’études approfondies (DEA) en sociologie politique de l’École des hautes études en sciences sociales (Paris) et un doctorat (Ph. D.) en science politique de l’Université du Québec à Montréal. Il est professeur au département des Sciences sociales du Cégep du Vieux Montréal (depuis 1990). Il a été chargé de cours en Relations industrielles à l’Université du Québec en Outaouais (de 2008 à 2016). Il a également été chercheur-associé au Centre de recherche en droit public à l’Université de Montréal.
Il est l’auteur de textes portant sur les sujets suivants : la question des jeunes ; la méthodologie du travail intellectuel et les méthodes de recherche en sciences sociales ; les Codes d’éthique dans les établissements de santé et de services sociaux ; la laïcité et la constitution canadienne ; les rapports collectifs de travail dans les secteurs public et parapublic au Québec ; l’État ; l’effectivité du droit et l’État de droit ; la constitutionnalisation de la liberté d’association ; l’historiographie ; la société moderne et finalement les arts (les arts visuels, le cinéma et la littérature).
Vous pouvez m’écrire à l’adresse suivante : yvan_perrier@hotmail.com

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