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Aux États-Unis, les syndicats enchaînent les victoires

Politicoboy — 2023-11-20T18:46:04Z

La récente victoire des 146.000 membres du syndicat de l'automobile UAW dans leur grève contre le « Big Three » (Ford, General Motors et Stellantis) s'ajoute à une longue liste de succès syndicaux aux États-Unis. Le pays semble en proie à un renouveau du mouvement ouvrier qui s'observe aussi bien dans les conflits sociaux que la création d'antennes syndicales dans des secteurs réputés impossibles à mobiliser. Outre les augmentations de salaire et les améliorations des conditions de travail, les luttes portent parfois sur la gestion de la production et constituent une réponse efficace aux menaces induites par les bouleversements technologiques comme l'intelligence artificielle et la transition énergétique. Assistons-nous à un tournant dans l'histoire sociale du pays ?

10 novembre 2023 | tiré de la lettre de Le Vent Se Lève (LVSL) | Photo : Le 27 septembre 2023, Joe Biden est venu soutenir les ouvriers de l'automobile en grève, organisés par le syndicat UAW. C'est le premier Président américain en exercice à faire une telle action. ©
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Avec seulement 6 % des travailleurs du privé syndiqués, les Américains partent de loin. À ce taux de syndicalisation abyssal s'ajoute un droit du travail anémique et particulièrement favorable aux employeurs. Contrairement à la législation française, la représentation du personnel au sein des entreprises de plus de 50 salariés n'est pas automatique. L'écrasante majorité des Américains travaillent sans bénéficier d'un accord d'entreprise ou d'un accord de branche. L'utilité des syndicats n'est pourtant plus à démontrer : les Américains syndiqués bénéficient de meilleures conditions de travail et gagnent en moyenne 33% de plus que leurs homologues non syndiqués, à poste, qualification et localisation géographique comparable. De même, la stagnation du salaire des classes moyennes et laborieuses est parfaitement corrélée avec l'effondrement du taux de syndicalisation.

Si ce dernier est aussi bas, c'est d'abord car établir une présence syndicale dans une entreprise relève du parcours du combattant. Pour pouvoir négocier collectivement, les travailleurs doivent parvenir à implanter une antenne syndicale dans leur entreprise, ce qui nécessite deux étapes clés. Premièrement, une pétition doit réunir la signature d'un tiers des employés du site considéré. Une fois cette condition remplie et la validité de la pétition reconnue par les instances gouvernementales, l'entreprise a l'obligation d'organiser un référendum sous 45 à 90 jours. Une majorité des salariés doit alors voter en faveur de la création du syndicat. Une fois celui-ci mis en place, il sera habilité à négocier un accord salarial sous douze mois. Cette opération doit être renouvelée sur chaque site de production et dans chaque filiale. Ainsi, chaque café Starbucks et entrepôt Amazon – deux entreprises connues pour leur lutte contre les syndicats – est le théâtre d'une lutte acharnée. Ce processus est donc semé d'embûches à toutes les étapes pour les travailleurs qui désirent s'organiser collectivement.

MONTER UN SYNDICAT, UN TRAVAIL DE HAUTE LUTTE

En outre, le patronat fait souvent appel à des consultants spéciaux (qui touchent, à l'échelle du pays, plusieurs centaines de millions de dollars de chiffre d'affaires chaque année) pour décourager les employés à se syndiquer lorsqu'une pétition est détectée ou un référendum prévu. Dernier obstacle, le droit de grève est strictement encadré et de nombreux accords d'entreprises prévoient – en contrepartie des concessions patronales – l'interdiction de la grève en dehors des périodes de négociations salariales prévues tous les quatre à cinq ans. Autrement dit, lorsqu'une entreprise décide de fermer une usine, impose un plan de licenciement ou une réorganisation de la production, les syndicats sont virtuellement impuissants. Et pour déclencher une grève à l'issue de négociations salariales infructueuses, les syndicats doivent obtenir l'autorisation préalable en faisant voter leurs membres par référendum. La grève est ainsi plus souvent utilisée comme une menace pour faire aboutir une négociation. Lorsqu'elle a lieu, elle représente l'aboutissement ou le durcissement d'un conflit plutôt que son commencement.

Le droit de grève est strictement encadré et de nombreux accords d'entreprises prévoient – en contrepartie des concessions patronales – l'interdiction de la grève en dehors des périodes de négociations salariales.

Ces faiblesses manifestes sont pourtant transformées en force lorsque la conjoncture économique est favorable aux travailleurs. L'échéance des négociations salariales étant connue à l'avance, elle fait office de date butoir pour le déclenchement potentiel d'une grève. Le vote préalable sert d'avertissement au patronat et permet de mobiliser les troupes en amont. Et la stratégie de négociation, tout comme la formulation des demandes et la préparation du conflit, peut s'organiser méticuleusement dans les mois qui précèdent la négociation salariale. Enfin, à l'exception des États où des lois existent (« right to work laws ») pour rendre cette pratique illégale, les accords d'entreprises incluent systématiquement des clauses forçant l'entreprise à ne recruter que des personnes syndiquées dans son personnel (ou à obliger ses employés à devenir membres du syndicat à l'embauche).

Ainsi, là où des syndicats sont implantés, leur représentativité est généralement très forte et leur capacité à mobiliser leurs membres pour mener une lutte est plus élevée que dans une entreprise française. Et ce, alors qu'il n'existe pas de grande centrale ou confédération syndicale aussi large que ce que l'on peut observer en France. L'essentiel des syndicats américains est propre à une entreprise ou un secteur, même si un grand nombre d'entre eux sont par ailleurs membres d'une des deux fédérations nationales (l'AFL-CIO ou American Federation of Labor étant de loin la plus large, ndlr) dont l'activité se limite essentiellement à du lobbying auprès des partis politiques et des élus du Congrès fédéral. Ce paradoxe explique en partie pourquoi la plus grande combativité des syndicats américains se limite aux luttes dans les entreprises.

UNE COMBATIVITÉ RETROUVÉE

Ces dernières décennies, les syndicats américains avaient pris l'habitude de jouer en défense. Les négociations salariales consistaient à éviter de trop concéder au patronat tout en demandant des hausses de salaire modestes, dans une attitude de cogestion de l'entreprise, voire de collusion avec le patronat, par des directions syndicales gangrenées par la bureaucratie. Sur l'autre front, à savoir le taux de syndicalisation, les efforts se concentraient davantage sur l'enraiement du déclin dans des secteurs fortement impactés par les délocalisations ou les difficultés économiques que sur la création de nouvelles antennes syndicales.

Depuis quelques années, la tendance s'est inversée. Les syndicats repartent à l'offensive en affichant des revendications fortes, en déployant des efforts considérables pour s'implanter dans de nouvelles entreprises et en organisant des grèves massives. Cette combativité retrouvée s'explique par différents facteurs. D'abord, l'embellie économique affichée depuis 2015 et les conditions de travail dégradées depuis la récession de 2007-2009 ont créé un rapport de force plus favorable aux travailleurs. Ces effets structurels se sont amplifiés après la crise du Covid : les confinements ont provoqué une conscientisation des classes laborieuses américaines, que ce soit via les pertes d'emplois massifs qu'ils ont engendrés (le chômage partiel est rare aux Etats-Unis, ndlr) ou le travail des salariés « essentiels » en première ligne pendant la crise.

À cela s'est ajoutée la reprise économique qui a entraîné des tensions sur le marché du travail et une forte inflation. Les conditions sont ainsi réunies pour une mobilisation importante : les grandes firmes américaines engrangent des profits records pendant que leurs employés voient leurs conditions de travail dégradées et leurs salaires rognés par l'inflation provoquée par leurs employeurs. Compte tenu du manque de main-d'œuvre dans de nombreux secteurs, les syndicats bénéficient d'un rapport de force historiquement favorable.

LE SOUTIEN MITIGÉ DE JOE BIDEN AUX SYNDICATS

La fibre pro-syndicale de l'administration Biden, le regain de popularité des syndicats et l'intérêt électoral bien identifié par les élus démocrates aident également à créer des conditions favorables. Joe Biden cultive une image de politicien proche de la classe ouvrière, exhorte les entreprises à augmenter les salaires dans ses discours et fustige la théorie du ruissellement. À la place, il insiste fréquemment sur l'importance des syndicats dans la dynamique de croissance de l'économie et leur rôle historique pour construire la classe moyenne qui aurait fait le succès de l'Amérique.

Joe Biden cultive une image de politicien proche de la classe ouvrière, exhorte les entreprises à augmenter les salaires dans ses discours et fustige la théorie du ruissellement.

Derrière cette image pro-syndicale, le bilan de Biden sur la question est nuancé. D'un côté, il fut le premier Président en exercice à se rendre sur un piquet de grève pendant le récent conflit opposant l'UAW (United Automobile Workers) aux constructeurs automobiles. Il a également nommé des individus pro-syndicats à des postes clés de l'administration chargé d'arbitrer les conflits sociaux et soutient – du moins en théorie – le projet de loi « Pro Act » conçu pour renforcer le pouvoir syndical. Cet activisme a toutefois montré ses limites lorsque Biden a demandé au Congrès d'interdire la grève des travailleurs ferroviaires en forçant l'adoption de l'accord de branche négocié par les directions syndicales mais rejeté par la base. Il a également échoué à inclure des clauses pro-syndicales dans ses différents grandes lois d'investissement public (le Inflation Reduction Act, le Chips Act et le plan de rénovation des infrastructures) se limitant à des clauses pour distribuer les subventions publiques aux entreprises pratiquant le « Made in America » sans inclure des conditions sur l'emploi de travailleurs syndiqués. L'action de l'administration Biden en la matière est donc limitée. Celle des élus et proches de la gauche radicale américaine est en revanche plus palpable.

Après le mouvement « Occupy Wall Street » sous Obama et la campagne présidentielle de Bernie Sanders en 2016, de nombreux activistes et militants formés ou politisés pendant cette campagne ont réinvesti leurs forces et savoir-faire dans le syndicalisme. La gauche américaine s'est structurée et organisée et ces transformations ont produit des effets importants dans de nombreux syndicats. Des directions historiques ont été remplacées par de nouveaux leaders plus politisés, militants et motivés.

Certains syndicats ont ainsi été débordés par leur base après avoir déçu lors des cycles de négociations de 2017 à 2020. Cela a notamment été le cas dans le secteur du fret ferroviaire, de l'éducation et de l'automobile. Autrement dit, la mobilisation s'est d'abord faite par la base et par un travail de fourmi de militants labourant le terrain. Par exemple, la direction de l'UAW, principal syndicat de l'automobile, a été renversée début 2023 suite à des efforts internes partis de la base, soutenus par des campagnes de dons nationales organisées par des organisations issues de la gauche et parfois fondées par d'anciens cadres des campagnes de Bernie Sanders comme « More Perfect Union ». Ces efforts d'organisation par la base ont aussi reçu le soutien d'une presse indépendante et radicale qui emploie de nombreux délégués syndicaux ou spécialistes des conflits sociaux parmi ses journalistes, notamment Jacobin (par ailleurs partenaire de LVSL, ndlr), dont certains ont ensuite été recrutés par l'UAW pour organiser la grève. Autrement dit, la conjoncture économique et le poids des structures sociales n'expliquent pas tout. Le savoir-faire américain en matière d'organizing, c'est-à-dire l'organisation des travailleurs entre eux pour mener des luttes collectives, a aussi joué un rôle essentiel.

DES VICTOIRES IMPRESSIONNANTES

La grève des enseignants de Chicago de 2012 a, par de nombreux aspects, servi de modèle aux conflits sociaux suivants. Les vieilles directions syndicales avaient été renversées par des équipes venues de la base et bien plus combatives. Ces dernières ont réussi à fermer l'ensemble des écoles du comté de Chicago pour bloquer la privatisation de l'école publique et obtenir des hausses de salaires et de moyens. Pendant une semaine, vingt mille enseignants ont ainsi cessé le travail. Cet exploit a été renouvelé en 2017 et 2018 dans plusieurs États conservateurs (Virginie-Occidentale, Oklahoma…) où l'ensemble des écoles de ces gigantesques territoires ont fermé pendant une semaine ou plus. Puis le comté de Los Angeles a mené une grève historique (45.000 enseignants fermant toutes les écoles pendant cinq jours avant d'obtenir gain de cause) qui a fait des émules dans d'autres académies, comme à Denver. À chaque fois, ces mouvements avaient le soutien des parents d'élèves, souvent présents sur les piquets de grève. Le privé a pris le relais, avec des grèves ou conflits sociaux remarqués dans le secteur de l'aviation civile et de l'Industrie (General Motors et John Deere, en 2019). Après le Covid, la grande distribution et des enseignes comme Starbucks, Amazon et Trader Joe ont connu des vagues de syndicalisation de sites.

Mais c'est à partir de 2022 que les victoires les plus impressionnantes se sont succédé. Citons par exemple les 340.000 livreurs et chauffeurs d'UPS, qui ont obtenu des hausses de salaire de 15 à 40 % et une amélioration des conditions de travail par la simple menace de faire grève, ou les pilotes de ligne qui ont obtenu entre 30 et 46 % d'augmentation sur 4 ans. Les travailleurs de l'Université publique de Californie (doctorants, postdocs, assistants, laborantins, surveillants, administrateurs) ont eux obtenu jusqu'à 50 % d'augmentation après avoir fermé 11 campus pendant 6 semaines. Les 130.000 travailleurs du rail, qui n'ont été stoppés dans leur élan que par un vote du Congrès, mais ont néanmoins obtenu gain de cause sur la majorité de leurs revendications sans avoir à faire grève. Les 40.000 membres de l'entreprise paramédicale Kaisers, qui ont obtenu des augmentations de salaire à deux chiffres et le recrutement de davantage de personnel. Plus récemment, les 11.000 membres de la guilde des scénaristes d'Hollywood ont mené une grève victorieuse de 146 jours ayant arrêté l'ensemble de la production cinématographique du pays. Une lutte suivie par celle des 160 000 acteurs syndiqués d'Hollywood, qui vient également de se solder par une victoire. Et enfin, celle dont tout le monde parle, la grève historique de l'UAW contre les « Big Three » de l'automobile.

Tous ces succès ont été permis par une détermination sans faille à mener des grèves dures, massives, et longues. Aux États-Unis, il n'existe pas de préavis de grève pour une seule journée ; toute grève est automatiquement reconduite et peut donc durer des mois en étant suivie par près de 100 % du personnel. Cette capacité de mobilisation s'explique par le travail réalisé en amont par les « organizers » et les délégués syndicaux chargés de discuter en face à face avec tous les employés, de recueillir les doléances, de jauger l'appétit pour la grève et de mobiliser les troupes. Elle est facilitée par l'utilisation de caisses de grèves bien fournies et une forte solidarité avec les grévistes, avec la venue de délégués d'autres syndicats sur les piquets de grève. A titre d'exemple, les routiers membres du syndicat des Teamsters ont refusé de livrer les sites industriels en lutte, afin de faciliter l'arrêt de la production.

LA GRÈVE DE L'UAW, UN MODÈLE À SUIVRE ?

Le principal syndicat automobile du pays occupe une place à part dans l'histoire du mouvement ouvrier américain. Ses victoires passées avaient l'effet d'un fer de lance et permis aux ouvriers du secteur automobile d'être les mieux payés du pays. Mais à partir des années 1980, les conditions se sont fortement dégradées, comme dans le reste de l'industrie. En 2009, les « Big Three » sont au bord de la faillite et l'UAW accepte de nombreuses concessions soi-disant temporaires pour sauver Ford et remettre GM et Stellantis (alors Chrysler) debout après la mise sous protection du régime des faillites et le plan de sauvetage de l'administration Obama. Depuis, ces trois entreprises ont connu une forte embellie, avec des profits records depuis la reprise économique post-Covid : 250 milliards de dollars entre 2013 et 2022, en hausse de 92 % sur la période. Shawn Fain, le charismatique délégué syndical et ancien électricien de Ford, a été élu à la tête du syndicat au printemps 2023, contre la direction historique, sur la promesse d'une approche plus militante et d'un bras de fer ambitieux lors des négociations salariales à venir.

Lui et ses équipes ont tenu leurs promesses. La première chose qui frappe dans la conduite du conflit est le sens stratégique déployé par l'UAW. Fait inédit, le syndicat a décidé de frapper les trois gros constructeurs automobiles en même temps, alors qu'il s'était jusqu'ici limité à des grèves contre un des trois constructeurs (celui jugé le plus prenable), l'idée étant que les deux autres firmes seraient forcées de s'aligner pour éviter une fuite de leur main-d'œuvre vers le concurrent. À cette grève menée sur tous les fronts s'est ajoutée une stratégie inédite de mise à l'arrêt progressive des usines une par une. Plutôt que de demander aux 146.000 membres de stopper le travail simultanément, le conflit a débuté par la fermeture de trois sites importants dans les chaines logistiques. Le simple fait de choisir les sites au dernier moment a désorganisé la production, les directions patronales ayant mal anticipé les sites visés et déplacé des stocks en vain.

Au fil des semaines et de l'avancée des négociations, de nouvelles fermetures de sites étaient décrétées en fonction des progrès réalisés. Les constructeurs ayant fait état d'une bonne volonté étaient parfois épargnés par la nouvelle vague de fermeture, tandis que ceux qui traînaient des pieds étaient durement sanctionnés. Cela a permis de faire jouer les trois entreprises les unes contre les autres, mais également d'économiser les forces des grévistes et la caisse de grève en évitant de mettre en grève des employés travaillant dans des sites secondaires. Économiser ces ressources a permis de verser à chaque gréviste (environ 50.000 sur les 146.000 au pic de la grève) un salaire de 500 dollars par semaine, tout comme aux employés placés au chômage technique par les directions patronales en guise de représailles. Enfin, cela a permis de maintenir la pression sur le patronat, qui savait que les 825 millions de dollars de la caisse de grève permettaient de financer un conflit de très longue durée.

À ces considérations tactiques s'est ajoutée une approche volontariste et offensive. L'UAW a déployé un langage de lutte de classe assumé, attaquant la « cupidité » du patronat et revendiquant des hausses de salaire de 46 %, soit le même pourcentage que les gains des PDG des Big Three sur les 4 dernières années. L'opinion publique a très rapidement pris parti en faveur de l'UAW, donnant lieu à des passages médiatiques désastreux de certains PDG sommés de s'expliquer sur leur refus d'augmenter leurs salariés dans les mêmes proportions que leurs propres augmentations. La rhétorique déployée par Shawn Fain a ainsi permis de mobiliser ses troupes tout en retournant l'opinion publique au point de créer une menace sur l'image de marque des constructeurs américains. Chaque semaine, Fain révélait les progrès réalisés dans les négociations lors de lives diffusés sur les réseaux sociaux et repris par la presse. Les entreprises ayant fait des concessions se voyaient félicitées et épargnées par un durcissement du conflit, les autres fustigées.

Le résultat parle de lui-même. L'UAW a obtenu 25 % d'augmentation des salaires, plus le rétablissement d'une prime pour juguler l'augmentation du coût de la vie qui avait été supprimée en 2009. Le système des deux types de contrats de travail (two tiers contract) qui permettait aux Big Three d'embaucher les nouveaux employés à une grille de salaire inférieure a été largement supprimé. Il s'agissait d'un poison du point de vue du syndicat puisque cela montait les employés les uns contre les autres, certains disposant d'un statut inférieur pendant les quatre à huit premières années d'ancienneté. De même, le recours aux intérimaires, idéal pour briser les grèves ou affaiblir les syndicats, va devenir bien plus coûteux. Certains employés intérimaires ou sous contrat « second tier » vont ainsi obtenir des hausses de salaire allant de 65 à 135 %. Chez Stellantis, l'UAW a obtenu la réouverture d'une usine et la promesse d'embauche de 5.000 nouveaux employés. Chez Ford et Stellantis, le droit de grève sera maintenu en cas de fermeture d'usine. General Motors, lui, s'est engagé à aligner les salaires de ses nouveaux employés dans les futures usines d'assemblages de batteries pour véhicules électriques sur ceux des employés syndiqués.

La victoire de l'UAW va au-delà des salaires. Elle renforce le pouvoir du syndicat, lui donne un droit de regard sur l'organisation de la production et met un coup d'arrêt à la menace qui pesait sur le secteur automobile du fait de la transition énergétique.

La victoire de l'UAW va donc au-delà des salaires. Elle renforce le pouvoir du syndicat, lui donne un droit de regard sur l'organisation de la production et met un coup d'arrêt à la menace qui pesait sur le secteur automobile du fait de la transition énergétique. En effet, les constructeurs espéraient profiter de ce bouleversement pour délocaliser la production de véhicules électriques dans des États du Sud des États-Unis, où les le droit syndical est beaucoup moins fort. L'UAW jouait en réalité sa survie, tant l'avènement de la voiture électrique pouvait signifier la disparition des emplois bien rémunérés et syndiqués. Contre toute attente, l'UAW a obtenu des avancées significatives sur ce front.

VERS UN TOURNANT DU MOUVEMENT OUVRIER AMÉRICAIN ?

La victoire de l'UAW devrait faire boule de neige. Déjà, Toyota, qui a réussi à s'éviter la moindre présence syndicale, a promis des hausses de salaire conséquentes à ses employés pour s'aligner sur les « Big Three » et éviter les velléités syndicales dans ses usines. Shawn Fain a désormais une autre entreprise en ligne de mire : Tesla, qui résiste à toute implantation syndicale à coup de violation du droit du travail. Enfin, Fain a pris soin d'aligner les prochaines échéances du contrat d'entreprise sur le jour de la fête du Travail de 2028, donnant ainsi rendez-vous à tous les grandes entreprises et syndicats américains pour ce qu'il espère être un round de négociation qui se déroulera à l'échelle du pays. Ou au minimum, de l'Industrie automobile. « La prochaine fois, on ne s'attaquera pas qu'au Big 3, mais au Big 5 ou Big 6 », a-t-il déclaré, visant explicitement Volkswagen, Toyota et Tesla, qui n'ont pour l'heure pas de présence syndicale aux Etats-Unis.

Si on met en parallèle la victoire de l'UAW avec celle des scénaristes et des acteurs d'Hollywood, de nombreux points communs émergent. Dans les trois cas, c'est le travail de terrain en amont et la mobilisation de tous les employés qui a permis d'arracher une victoire significative. Ces succès s'opposent au récit d'une inéluctabilité des modifications du monde du travail par les nouvelles technologies. L'UAW a mis un coup d'arrêt au récit selon lequel la transition énergétique se ferait aux dépens des travailleurs et des emplois du monde d'avant. Les scénaristes et acteurs d'Hollywood ont eux réussi à contenir l'irruption de l'intelligence artificielle dans leurs métiers. Il était en effet à craindre que l'image d'acteurs soit utilisée pour des films sans qu'ils aient besoin de venir sur les tournages et que des scénarios de cinéma ou de séries soient écrits par des logiciels spécialisés. En outre, les travailleurs d'Hollywood ont également arraché la création de mécanismes de compensation financières pour récupérer une partie des gains réalisés par les plateformes de streaming. À chaque fois, des emplois promis à la disparition ont été sauvegardés.

Certes, ces victoires doivent être nuancées : le taux de syndicalisation continue de stagner aux Etats-Unis et les hausses de salaire ont du mal à compenser l'érosion du pouvoir d'achat par l'inflation (à l'échelle nationale). Néanmoins, l'enchaînement de victoires récentes et la politisation des questions liées au travail, notamment par Shawn Fain et l'UAW, offrent l'espoir d'inverser cette tendance.

Vers un défaut de paiement des Etats-Unis ?

Politicoboy — 2023-05-23T08:22:26Z

Le bras de fer qui oppose Démocrates et Républicains pour relever le plafond de la dette inquiète de manière croissante les marchés financiers. En cas d'échec des négociations, les États-Unis pourraient faire défaut, provoquant une crise financière mondiale susceptible d'entraîner une grave récession. La situation découle pourtant d'un problème purement politique, qui n'a aucun lien avec des fondamentaux économiques et financiers.

La presse économique internationale et les milieux financiers ne parlent plus que de ça : le spectre d'un défaut de paiement des États-Unis. Le gouvernement fédéral américain a en effet atteint le plafond de dette publique autorisé par le Congrès, relevé à 31381 milliards de dollars en décembre 2021. Dans un courrier remis aux parlementaires, Janet Yellen, ancienne présidente de la FED et désormais secrétaire au Trésor de l'administration Biden (l'équivalent du ministre des Finances) estime que le gouvernement ne sera plus en mesure d'honorer ses obligations dès le 1er juin. Si le Congrès ne relève pas le plafond de la dette d'ici là, la première économie mondiale sera de facto en situation de faillite. Le problème n'a rien d'économique ou de financier, il s'agit purement d'une crise politique provoquée par des limites artificielles et l'extrémisme de responsables politiques déterminés à jouer avec le feu. Mais il cause déjà de sérieux remous sur les marchés.

Une aberration politique dénuée de toute rationalité financière

Un État comme la France doit emprunter sur les marchés pour financer son déficit public. Ces emprunts viennent s'ajouter à la dette existante et sont remboursés moyennant intérêt. Il n'y a pas de limite théorique au montant de la dette d'un État : tant que des créanciers souhaitent lui prêter de l'argent, il est possible d'utiliser les nouveaux emprunts pour rembourser les obligations existantes et « rouler la dette ». La faillite intervient lorsque l'État choisit de ne plus honorer ses créances (que ce soit en suspendant le paiement des intérêts ou en arrêtant de payer ses fonctionnaires et autres factures) ou qu'il y est contraint par le refus des investisseurs de lui prêter de l'argent à un taux acceptable pour financer ses dépenses.

Les États-Unis ne sont pas dans ce cas de figure. Contrairement aux États de la zone euro, ils disposent de leur propre banque centrale. Et contrairement à de nombreux pays en voie de développement, leur dette est libellée dans leur propre devise : le dollar. Pour dépenser de l'argent, les États-Unis n'ont donc pas à l'emprunter. Au contraire, « ce sont les dépenses autorisées par le Congrès qui entraînent une création monétaire de la part de la FED » rappelle l'économiste Stéphanie Kelton. Cette institution crédite les comptes du gouvernement fédéral du montant voté par le Congrès, qui émet des bons du Trésor pour compenser son bilan. L'émission de ces obligations ne constitue pas une contrepartie indispensable. La FED peut racheter les bons qui ne trouveraient pas preneurs ou simplement conserver la dette de l'État fédéral à son bilan. Le point important à retenir est que l'État américain ne peut pas faire faillite. Du moins en théorie.

En pratique, une loi datant de 1917 instaure un plafond maximal à la dette que le gouvernement fédéral peut encourir. Ce plafond a été relevé d'un montant arbitraire par un vote au Congrès 78 fois depuis 1960, sans aucune conséquence macroéconomique notoire. Ce mécanisme, qui n'existe dans aucun autre pays à l'exception du Danemark, est particulièrement critiqué par les économistes et experts financiers. Quatre anciens secrétaires au Trésor démocrates et républicains (Bob Rubin, Larry Summers, Paul O'Neill, and Tim Geithner) ont publiquement demandé la suppression du plafond. Tout comme de nombreux anciens présidents de la FED, dont Janet Yellen, Ben Bernanke et le très libéral Alan Greenspan. Même l'agence de notation Moody's partage cet avis.

Refuser de relever le plafond reviendrait à refuser de payer la note du restaurant après avoir terminé son repas.

Autrement dit, le plafond n'est qu'une limite artificielle résultant d'une décision politique. Sa légitimité est d'autant plus contestée que le relèvement du plafond ne vise pas à permettre des nouvelles dépenses, mais à honorer des créances déjà votées et affectées dans le budget fédéral. Ainsi, refuser de relever le plafond reviendrait à refuser de payer la note du restaurant après avoir terminé son repas.

Pourtant, depuis 2011, le Parti républicain a utilisé cette limite pour exercer une forme de chantage auprès des présidents démocrates (Obama en 2011 et 2013, Biden à présent) à chaque fois qu'il disposait d'une majorité dans au moins une des deux chambres du Congrès. Son objectif est de forcer les démocrates à accepter des coupes budgétaires dans des programmes sociaux et autres dispositifs en menaçant de pousser l'État fédéral au défaut de paiement.

Le chantage du Parti républicain

De nombreux élus républicains et certains démocrates critiquent fréquemment le montant de la dette publique et des déficits. Ce sont souvent les mêmes qui assèchent les ressources de l'État en votant des baisses d'impôts pour les grandes fortunes et les multinationales, augmentent avec entrain le budget de l'armée et votent en urgence des plans de sauvetage du secteur financier à la moindre difficulté. L'opinion publique est globalement de leur côté : les enquêtes montrent régulièrement que les Américains s'inquiètent (à tort) du montant de la dette fédérale et des déficits publics. Mais lorsqu'on demande aux électeurs où faire des économies, l'opinion se renverse : les coupes budgétaires dans les principaux postes de dépenses (la santé, les retraites et l'éducation, soit environ 60 % du budget auquel il fait ajouter quelque 15 % de dépenses militaires et de sécurité intérieure) sont particulièrement impopulaires.

Au sein du Parti démocrate, les élus ont compris que les compromis passés par Obama en 2011 et 2013 sont électoralement toxiques. Au Parti républicain, deux types de points de vue coexistent. D'un côté, des élus acquis à l'austérité souhaitent coûte que coûte réduire la dépense publique par dogmatisme économique ou hostilité aux programmes sociaux. Cette faction « traditionnelle » du Parti conservateur est de plus en plus minoritaire et décriée, tant ses positions sont devenues impopulaires (et expliquent en partie la déconvenue de Donald Trump en 2020 et du Parti républicain en 2022). Si les conservateurs veulent encore s'attaquer au modèle social américain, ils évitent majoritairement de le dire tout haut.

Le Freedom caucus, une seconde faction associée à la mouvance Tea party et au mouvement pro-Trump MAGA, généralement qualifié de « populistes » souhaite faire des coupes budgétaires de manière essentiellement rhétorique, en prenant soin de ne pas préciser où et combien. Son discours se résume à prétendre qu'ils existent des dizaines de programmes clientélistes instaurés par les démocrates, qui représenteraient des montants colossaux.

Que ce soit par idéologie ou opportunisme, ces deux factions extrémistes du Parti républicain cherchent à forcer la main des démocrates. Non seulement pour pouvoir revendiquer des victoires législatives devant leurs électeurs, mais également afin de contraindre les démocrates à prendre des décisions impopulaires, voire susceptibles d'affaiblir l'économie du pays avant une échéance électorale.

Le Parti démocrate coupable de son optimisme et de son propre dogmatisme

La règle du plafond de la dette aurait pu être supprimé par une majorité démocrate au Congrès de deux façons : en votant une loi qui abroge la limite ou en relevant le plafond d'un montant suffisamment élevé pour garantir des décennies de tranquillité. Pourtant, en dépit des précédents où il a laissé des plumes dans ces parties de poker menteur, le Parti démocrate a refusé de supprimer le plafond de la dette lorsqu'il en avait la possibilité. Une partie de ses élus reste acquise au prisme austéritaire et à l'obsession du contrôle des déficits. Ils craignent qu'une rupture avec ces conventions les fasse passer pour d'irresponsables dépensiers. Ce n'est pas le cas de la gauche américaine, qui avait demandé la suppression de cette limite en 2022, redoutant le bras de fer à venir.

Pour Biden, un défaut sur la dette signerait la fin de ses espoirs de réélection, et accepter des concessions susceptibles d'apaiser les républicains serait politiquement suicidaire.

Malgré ces alertes, Joe Biden a fait le pari que cette confrontation permettra de repeindre une fois de plus ses adversaires en dangereux extrémistes déterminés à couper des programmes sociaux populaires. Au risque de tout perdre : un défaut sur la dette signerait la fin de ses espoirs de réélection, et accepter des concessions susceptibles d'apaiser les républicains serait politiquement suicidaire.

C'est pourquoi, depuis la perte de sa majorité à la Chambre des représentants à l'automne dernier, Joe Biden a accusé les républicains de vouloir pousser le pays vers le défaut et de souhaiter détruire la Sécurité sociale [qui ne couvre que les retraités, les vétérans et les handicapés aux États-Unis, ndlr]. Sa position était simple : les républicains doivent d'abord présenter leur propre plan, et aucune négociation n'aura lieu tant que le défaut sur la dette sera sur la table.

Les républicains ont d'abord semblé lui accorder le point en renonçant à leur programme de coupes dans la Sécurité sociale (qui verse les pensions de retraite) et Medicare (assurance maladie publique pour les plus de 65 ans). Le speaker de la Chambre des représentants, le républicain Kevin McCarthy, semblait dans une position inextricable. Après avoir eu du mal à obtenir le poste de leader de son parti face à la contestation de son aile extrémiste, il devait réunir une majorité pour proposer un texte de loi visant à augmenter le plafond de la dette sous conditions. Contrairement à ce qu'imaginait la Maison Blanche, il est finalement parvenu à faire voter (à une voix près) un premier texte, renvoyant ainsi la balle dans le camp démocrate. Problème : les conditions des républicains sont si draconiennes qu'elles équivalent à exiger le suicide politique des démocrates.

Un compromis impossible ?

Le texte voté par les républicains n'a aucune chance de passer au Sénat ou d'être signé par Joe Biden en l'état, pour la simple raison qu'il serait politiquement suicidaire pour ce dernier, en plus de constituer une humiliation personnelle. D'abord, les républicains ne proposent en échange qu'un relèvement très succinct du plafond, qui garantirait un nouveau bras de fer dès l'hiver, en pleine campagne présidentielle. En contrepartie, McCarthy n'exige ni plus ni moins que le renoncement de Joe Biden à la principale victoire législative de son début de mandat : la signature de l'Inflation Reduction Act. Plus précisément, il lui faudrait annuler le financement accru de l'IRS (organisme percevant les impôts) qui doit permettre de réduire la fraude fiscale (et donc le déficit), supprimer les subventions à la transition énergétique et abandonner l'annulation de la dette étudiante (en cours d'examen par la Cour suprême).

Les demandes des républicains incluent également une obligation de travail pour être éligible à l'aide alimentaire et à l'assurance maladie publique « Medicaid » destinée aux bas revenus, chômeurs et personnes en incapacité de travail. Au total, ces politiques de workfare toucheraient plusieurs dizaines de millions d'Américains et leurs familles. Enfin, les républicains souhaitent imposer des limites de dépenses à certains programmes sociaux, afin de déconstruire progressivement les maigres filets de sécurité existants. Accepter de telles conditions provoquerait vraisemblablement une récession, en plus d'un profond ressentiment de l'électorat.

Mais qualifier ces propositions d'extrémistes n'est pas chose aisée, pour la simple raison que les démocrates ont eux-mêmes proposé d'inclure dans leur projet de création d'une allocation familiale l'exigence d'occuper un emploi. Les autres dispositions ciblées sont surtout populaires auprès de l'électorat démocrate et indépendant. Si la proposition est politiquement inacceptable pour les démocrates, elle reste relativement défendable du point de vue des républicains.

Si Joe Biden joue sa réélection et son héritage dans ce bras de fer, Kevin McCarthy risque son poste de leader de la majorité parlementaire républicaine et son avenir politique.

D'où cette situation de blocage. Comme l'écrit le spécialiste du Congrès David Dayen, il est difficile de discerner un espace politique pour un compromis. Les coupes que Biden pourrait accepter ne représenteraient qu'une trentaine de milliards d'économies sur dix ans, moins de 1 % du budget annuel. Un tel ajustement « cosmétique » serait, en retour, inacceptable pour la faction radicale du Parti républicain. Si Joe Biden joue sa réélection et son héritage dans ce bras de fer, Kevin McCarthy risque son poste de leader de la majorité parlementaire républicaine et son avenir politique. Interrogé sur cette question pendant son passage sur CNN, Donald Trump a jeté de l'huile sur le feu en répondant « je dis aux parlementaires républicains : si vous n'obtenez pas des coupes budgétaires massives, vous devez aller au défaut ».

Des alternatives plus ou moins crédibles

En l'absence de vote au Congrès, la Maison Blanche dispose de trois alternatives plus ou moins risquées pour éviter le défaut de paiement. La première serait d'ignorer purement et simplement le plafond de la dette. Biden pourrait le faire en invoquant une loi datant de 1974 qui, selon certains professeurs de droit, invalide de fait la notion de plafond. Une seconde option, plus sérieusement envisagée par l'administration Biden, est d'ignorer le plafond en invoquant le 14e amendement de la Constitution qui stipule que « la dette de l'État et ses obligations (…) ne sauraient être remise en question ».

Dans une interview récente, Janet Yellen a jugé que cette solution déboucherait sur une crise constitutionnelle, sans l'écarter pour autant. Différents constitutionnalistes ont pris position en faveur de cette option, que Joe Biden a commencé à mentionner publiquement. Du point de vue juridique, l'argument repose sur l'idée que le plafond de la dette est un artifice anticonstitutionnel, car il confère au Congrès le pouvoir d'empêcher le président d'appliquer des lois déjà votées par le législateur. Il pointe en réalité une contradiction, puisque la Constitution prévoit également que le pouvoir de contracter des dettes et d'autoriser des dépenses reviennent uniquement au Congrès. La question serait logiquement tranchée par les tribunaux, si les républicains osent provoquer une crise en contestant la décision de Biden en justice.

Dans une tribune du New York Times, le professeur de droit et ancien employée de la Banque fédérale de New York Robert Hockett se prononce en faveur de cette option. Dans le meilleur des cas, le Parti républicain se contenterait de protester vigoureusement et de lancer des procédures parlementaires qui n'auront aucune chance de produire des effets concrets (commissions, auditions, proposition de loi). Seuls quelques remous passagers seraient alors à craindre sur les marchés financiers. Dans le pire des cas, les républicains saisiraient les tribunaux pour forcer Biden à faire défaut — ou du moins à suspendre ses dépenses. Pendant la brève période de délibération de la Cour suprême, on pourrait alors assister à des mouvements de panique sur les marchés. Mais toujours selon Hockett et d'autres experts, la Cour suprême devrait logiquement trancher en faveur de Biden. Toute autre décision provoquerait la faillite des États-Unis, un scénario que même les juges les plus radicaux de la Cour ne semblent pas disposés à assumer, compte tenu de leurs verdicts sur des affaires touchant aux intérêts financiers du capitalisme américain (cette Cour suprême avait également refusé d'invalider l'Obamacare en 2020, quatre juges conservateurs rejoignant les trois juges nommés par des présidents démocrates pour confirmer par 7 voix à 2 la validité de la loi).

Une alternative plus créative et détournée serait de prendre l'initiative de forcer les tribunaux à lever le plafond de la dette en attaquant l'administration Biden en justice. L'idée, détaillée par le professeur de droit Jonathan Zasloff, serait de trouver un individu ou une organisation détenant des bons du Trésor pour intenter un procès au Trésor. Comme Janet Yellen a déjà indiqué qu'elle ne sera plus en mesure d'honorer ses obligations sans l'intervention du Congrès, cela constitue de facto une rupture de contrat et justifierait une action en justice (standing). L'avantage d'une telle solution serait de permettre au camp démocrate de choisir la juridiction : en portant la procédure judiciaire devant un tribunal fédéral acquis au parti démocrate, le plaignant s'assurerait un jugement favorable de la Cour fédérale et (si nécessaire) du circuit d'appel. L'affaire serait probablement portée devant la Cour suprême par un recours républicain, ce qui reviendrait à la première option tout en dédouanant l'administration Biden. Si cette option ne semble pas être sérieusement envisagée par le camp démocrate, un syndicat de fonctionnaires vient de lancer une action en justice similaire dans ce but précis.

Si Biden ne dispose que de « mauvaises » options, c'est uniquement parce qu'il n'a pas souhaité relever le plafond de la dette quand son parti en avait les moyens.

Ces deux premières approches présentent l'avantage de placer le parti républicain dans une position politiquement intenable, susceptible de l'endommager durablement. Qu'il choisisse de demander aux tribunaux de forcer un défaut sur la dette ou ravale sa fierté en admettant sa défaite, aucun scénario ne permet à McCarthy et à sa coalition de ressortir idem de la séquence. Mais l'inconvénient de ces solutions réside dans l'incertitude économique qu'elles créent. Il existe toujours un risque que les marchés paniquent devant l'apparente hétérodoxie de ces manœuvres et le délai inhérent à une décision de justice en cas de contestation devant les tribunaux.

D'où la troisième option, qui a le mérite de ne pas exposer le gouvernement à une procédure judiciaire. La presse américaine la désigne sous le terme « mint the coin », car elle repose sur l'émission d'une pièce en platine d'une valeur d'un trillion de dollars. Le département du Trésor pourrait, en vertu d'un paragraphe contenu dans une obscure loi de 1996, forger une pièce de monnaie en platine et lui attribuer la valeur arbitraire de 1000 milliards de dollars. En créant cette pièce et la déposant dans son compte à la banque fédérale de New York, le Trésor réduirait immédiatement sa dette de la valeur du jeton. Janet Yellen avait qualifié cette solution de « gimmick » (gadget, ndlr) et l'actuel président de la FED (nommé par Trump) l'avait fustigé au titre qu'il n'est pas question de « faire sortir des lapins de notre chapeau magique ». Pour autant, des économistes aussi sérieux que le Nobel Paul Krugman et des titres de presses comme Bloomberg ont longtemps argumenté en faveur de cette option, à laquelle les principales critiques opposent un risque inflationniste a priori inexistant.

L'inconvénient de cette solution aussi absurde que le plafond de la dette lui-même tient dans son optique : si elle n'était pas suffisamment prise au sérieux, l'opération pourrait provoquer une perte de confiance des marchés financiers et des agents économiques. C'est pourquoi Paul Krugman lui préfère désormais une alternative plus complexe, consistant à émettre des bons du Trésor « premiums » qui « joueraient sur la définition même d'une dette ». L'avantage, pour l'économiste, serait que la complexité de cette solution la rendrait incompréhensible pour le commun des mortels, et lui offrirait donc un cachet de sérieux susceptible de ramener la confiance des agents économiques, du moins davantage que l'émission d'une pièce arbitrairement affublée de la valeur d'un trillion de dollars.

Vers un nouveau renoncement de Joe Biden

Joe Biden osera-t-il recourir à l'une de ces solutions inédites ? Le président est connu pour son indécision et son attachement aux normes. S'il a récemment évoqué le recours au 14e amendement et la pièce d'un trillion de dollars en platine, il a précisé dans la foulée qu'il ne pensait pas que « cela résoudrait notre problème ». Il n'est pas aidé par sa secrétaire au Trésor Janet Yellen, qui alerte quotidiennement sur le risque de défaut tout en dénigrant les solutions citées plus haut.

Si Biden ne dispose que de « mauvaises » options, c'est uniquement parce qu'il n'a pas souhaité relever le plafond de la dette quand son parti en avait les moyens. Et si les solutions sont toutes de natures plus ou moins absurdes, c'est que le problème du plafond de la dette l'est tout autant.

Selon le Washington Post, la Maison-Blanche commencerait à envisager un compromis avec les républicains. Cette fébrilité s'explique en partie par la couverture médiatique négative et l'angle de traitement journalistique défavorable qu'elle reçoit dans ce bras de fer. C'est pourquoi les démocrates explorent désormais une nouvelle approche au Congrès, qui consisterait à négocier sur deux fronts à la fois : le plafond de la dette et le budget de 2024. L'idée étant de faire des concessions aux Républicains sur le second volet tout en restant ferme sur le premier. Chaque parti pourrait ainsi revenir vers ses électeurs en revendiquant la victoire. Pas certains que les Américains soient dupes, surtout lorsque les coupes budgétaires commenceront à affecter leur quotidien…