Édition du 19 septembre 2017

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France

Réformer le droit du travail, pour quoi faire ?

tiré de mediapart.fr | 15 juin 2017

La réforme du Code du travail s’appuie sur l’apparente évidence de son efficacité, en réalité loin d’être certaine. Et l’impact macroéconomique de ces mesures pourrait, en période de consolidation budgétaire, être négatif et dangereux. L’optimisme n’est pas forcément de mise.

Des réformes, soit. Mais pour quoi faire ? Quelles pourraient être les conséquences macroéconomiques des changements envisagés par le gouvernement sur le marché du travail ? Certes, on ignore encore les contours exacts de cette réforme, mais les grandes lignes sont déjà claires. Dans son projet initial, Emmanuel Macron envisageait de réduire le risque lié aux licenciements abusifs, de ramener la priorité aux accords d’entreprise, de permettre des référendums d’entreprise d’initiative patronale sur les questions d’organisation et enfin d’« inciter » davantage les chômeurs indemnisés à accepter des emplois. La semaine dernière, Libération a révélé, documents à l’appui, qu’il existait un plan plus large. Mais d’ores et déjà, ces principales mesures permettent de comprendre la logique en œuvre et d’en établir les conséquences possibles.

Ces réformes semblent viser deux objectifs. Le premier est de réduire les fameuses « entraves sur le marché du travail », dans la logique des théories libérales sur ce sujet, formalisée en 1994 dans le rapport sur l’emploi de l’OCDE. Ces entraves avaient été identifiées comme créant des « rigidités » empêchant les entreprises de s’adapter au marché et, donc, de créer des emplois (en période conjoncturelle faste, du moins). En réduisant les entraves, à savoir, dans cette vision, les négociations collectives, la syndicalisation, les salaires minimums, les lois de protection de l’emploi et les indemnités chômage, on favoriserait donc l’embauche. Le projet a minima du gouvernement répond parfaitement à cette exigence.

La fusion des instances de représentation du personnel et le référendum d’entreprise visent clairement à restreindre le rôle des syndicats. De son côté, l’inversion de la hiérarchie des normes permet de réduire l’impact des négociations collectives. La barémisation ou le plafonnement des indemnités prud’homales a pour objectif de réduire la protection de l’emploi. Enfin, Emmanuel Macron a promis de mettre davantage de pression sur les chômeurs indemnisés, ce qui est perçu, là aussi, par la pensée orthodoxe comme la levée d’une « entrave » sur le marché du travail. La réforme du financement de l’assurance-chômage et sa « nationalisation » permettront, du reste, de mieux maîtriser ce levier. Le nouveau président a prévu, par ailleurs, de réaliser 10 milliards d’euros d’économies sur l’assurance-chômage, ce qui pourrait se faire par une réduction de l’indemnité, là aussi en toute logique avec les préceptes décrits plus haut.

Le deuxième objectif de ces réformes est étroitement lié au premier. C’est d’améliorer la compétitivité externe des entreprises. Ce terme est un euphémisme pour désigner la baisse du coût du travail. Cette baisse ne concerne pas que les entreprises directement exportatrices, mais aussi leurs fournisseurs et toute la chaîne de création de valeur. En Allemagne, par exemple, c’est le secteur des services aux entreprises qui a mené la modération salariale, permettant aux compagnies industrielles de réduire leurs coûts de production.

Pour baisser le coût du travail, il est certes possible de réduire les taxes et cotisations sur le salaire, et Emmanuel Macron envisage de le faire en pérennisant le CICE en baisses de cotisations. Mais les contraintes budgétaires réduisent à néant la marge de manœuvre du gouvernement. Le premier ministre semble poursuivre l’objectif d’un déficit public de 2,8 % du PIB fixé par la Commission européenne. Mais, selon les Échos, il manquerait « quatre à cinq milliards d’euros » pour y parvenir. Ainsi, pas question d’alléger davantage les taxes sur le travail. Il faudra donc, pour réduire ce coût, toucher aux salaires.

A priori, le gouvernement n’entend pas remettre en cause le Smic, pas plus que les salaires minimums de branche qui lui sont supérieurs. La possibilité d’une baisse de salaire nominal n’est donc pas ouverte officiellement. Mais, en réalité, toute remise en cause de la rigidité du marché favorise une pression à la baisse des salaires réels ou du moins une forte modération salariale. La « fluidification » du marché du travail doit permettre de réduire les prétentions salariales à l’embauche en cas de chômage élevé.

Dans le projet de réforme du gouvernement, il existe plusieurs leviers pour peser sur les salaires et obtenir au moins leur forte modération. D’abord la remise en cause de la hiérarchie des normes sur les questions d’organisation et de temps de travail, associée aux référendums d’initiative patronale : l’ensemble devrait permettre aux entreprises de négocier leurs propres horaires « légaux », autorisant ainsi une réduction du salaire horaire. Deuxième élément : la pression exercée sur les chômeurs indemnisés pourrait s’accompagner, en retour, d’une tendance de ces derniers à accepter l’emploi à des salaires d’embauche plus faibles, donc à abaisser le coût global du travail.

S’il intervenait des durcissements au projet actuel, ceux-ci permettraient sans doute de peser encore davantage sur les salaires, notamment par la possibilité de contrats de travail plus individualisés prévoyant des indemnités de rupture, comme l’évoquait le document révélé par Libération, ou par l’ouverture de l’inversion des normes aux salaires, comme le laissait entendre Emmanuel Macron voilà un an dans une interview aux Échos : « Il faut privilégier des négociations salariales au plus proche de la situation de l’entreprise. » Dans ce cas, l’effet sur les salaires pourrait être beaucoup plus important. 

Dans l’esprit des partisans des « réformes », la logique en œuvre devrait donc déboucher, en théorie, sur une hausse des créations d’emplois et une amélioration de la compétitivité. Deux éléments qui, en retour, favoriseraient la demande intérieure, tant par la consommation que par l’investissement. Dès lors, la productivité devrait progresser et la prospérité s’installer. C’est ce schéma qui fonde la méthode du gouvernement. Mais est-ce justifié ? Rien n’est moins sûr. Concernant la compétitivité, on oublie souvent qu’il s’agit d’une notion relative et qui ne dépend pas uniquement du coût, mais aussi de la gamme.

En ce qui concerne la France, plusieurs éléments plaident en faveur d’une réflexion plus poussée avant de se lancer dans une « dévaluation interne ». L’évolution des salaires nominaux français est loin d’être « délirante ». Selon Eurostat, entre 2000 et 2016, les coûts salariaux horaires français ont progressé de 23,28 %, soit moins que ceux de l’ensemble de la zone euro (+ 24,8 %), mais beaucoup plus que ceux de l’Allemagne (+ 15,6 %). La question de la compétitivité repose donc davantage sur celle de l’excessive modération salariale allemande que sur celle d’une « orgie salariale » française, comme le laissait entendre voilà un an le nouveau président. Compte tenu de l’écart, dévaluer seuls sans effort réel allemand (les salaires remontent actuellement outre-Rhin, mais modérément) conduit à prendre le risque d’une pression sur la demande intérieure pour un gain de compétitivité mineur, puisque la compétitivité allemande est, par ailleurs, davantage liée à la qualité qu’aux coûts.

Un produit « miracle » contre le chômage ?

Qu’en est-il cependant des créations d’emplois ? En réalité, les économistes ne sont pas capables d’établir un lien net entre réforme du marché du travail et emploi. Les conclusions théoriques ne suffisent pas. En 2006, quatre économistes étasuniens (David Howell, Dean Baker, Andrew Glyn et John Schmitt) avaient conclu d’études statistiques qu’ils trouvaient « peu de preuves suggérant que des réductions des protections sur le marché du travail puissent expliquer les “success stories” ou le maintien d’importants taux de chômage ». Plusieurs travaux ont confirmé cette conclusion, notamment celui de Sabina Avdagic, professeure à l’université de Sussex, qui indique que l’espoir d’une baisse du chômage par la seule libéralisation du marché du travail « pourrait bien être futile ». Les chiffres de l’OCDE sur l’évaluation des protections du marché du travail confirment cette conclusion. Trois pays affichent en effet une rigidité du marché du travail plus forte que la France : l’Allemagne, la République tchèque et les Pays-Bas. Trois pays dont les taux de chômage sont structurellement plus faibles que celui de la France. À l’inverse, la Grèce et l’Espagne ont des taux de chômage plus élevés, avec des marchés du travail moins rigides. Le lien n’existe donc pas. Certes, Emmanuel Macron et ses partisans ne cessent de répéter à l’envi que « la France est le seul pays d’Europe à ne pas s’être attaqué au chômage de masse », mais répéter une erreur ne fait pas de celle-ci une vérité. Du reste, une étude du think tank étasunien CEPR d’avril 2017 soulignait que « de nombreux éléments de preuves soutiennent l’idée que le chômage de masse et la stagnation en France résultent d’une demande insuffisante, plutôt que de problèmes structurels du marché du travail ou d’autres marchés ».

Il a même été reconnu que ces réformes de grande ampleur sur le marché du travail ont des effets négatifs, au moins à court terme. En avril 2016, dans ses Perspectives économiques mondiales, le FMI, tout en promouvant les réformes du type de celles mises en place par Emmanuel Macron, mettait en garde contre leur nature particulièrement négative sur l’activité et l’emploi. Selon l’institution de Washington, une « réforme majeure dans la législation sur la protection de l’emploi » a des effets négatifs sur l’emploi en cas de politique budgétaire restrictive ou neutre. L’effet positif n’est certain, selon le FMI, qu’accompagné d’une politique budgétaire expansive. Et encore est-il faible. Car, ce n’est pas la souplesse du marché du travail qui est le facteur déterminant de l’embauche, mais bien l’activité économique.

Or, si Emmanuel Macron a promis d’investir dans la formation, il est parfaitement impossible de défendre l’idée que la politique budgétaire française soit expansive, ni même neutre, puisqu’Édouard Philippe a confirmé son intention de ramener le déficit public à 2,8 % du PIB cette année, soit un recul de 0,6 point en un an, et, s’il le fallait aussi, de prendre « les mesures nécessaires » supplémentaires pour atteindre cet objectif. On comprend pourquoi : Berlin sera attentif à voir la France continuer son chemin de consolidation budgétaire. On est donc bien dans l’option négative décrite par le FMI.

L’institution de Washington, du reste, dans la même étude, indique qu’une réforme de la protection de l’emploi entraîne nécessairement une baisse du PIB, qui peut atteindre deux points après 4 ans si les conditions économiques de départ sont « faibles ». Or, si la conjoncture se porte certainement mieux, la croissance actuelle ne peut certainement pas être qualifiée de condition économique « forte ».

De fait, c’est bien pour cette raison qu’en 2003, Gerhard Schröder a négocié avec Jacques Chirac un oubli temporaire des règles du pacte de stabilité et de croissance pour « amortir » l’effet des réformes. Une exception dont ne profitera pas Emmanuel Macron, qui devra agir avec une exigence renforcée de la Commission sur la consolidation budgétaire et avec les nouvelles exigences du pacte budgétaire de 2012. Bref, l’équation tentée par le gouvernement semble très risquée.

On ne peut cependant évidemment pas exclure un effet positif sur l’emploi. Mais dans quelles conditions et de quelle ampleur ? L’objectif d’Emmanuel Macron est de ramener le taux de chômage à 7 % en 2022, soit une baisse de 2,3 points en cinq ans. Cela peut apparaître modérément ambitieux, mais il n’en est rien : jamais depuis 1984 le taux de chômage en France n’a atteint un tel niveau. Au milieu des années 2000, la croissance l’avait ramené à 7,2 % de la population active. En tout, cela représente, selon les calculs du think tank libéral Institut Montaigne, réputé proche de la présidence, 1,1 million d’emplois. Or, on l’a dit, c’est l’activité qui crée l’emploi. Le succès des réformes pourrait donc dépendre de facteurs qui n’ont pas grand-chose à voir avec les réformes. Mais il est possible, néanmoins, qu’il y ait un lien. Parce que les réformes modifient la nature de l’emploi créé.

Avec ces réformes, l’emploi risque en effet de se concentrer sur ses formes précaires, favorisées par la pression sur les chômeurs et par le pouvoir renforcé dans l’entreprise des employeurs, qui pourront ajuster les heures travaillées plus aisément par des emplois à temps partiel. Cela leur permettrait en réalité de réduire de facto le coût du travail en réduisant les coûts. Mais cela les inciterait aussi fort peu à augmenter leur productivité, donc leur capacité de croissance future. C’est un double phénomène que l’on constate dans beaucoup de pays qui ont réduit le chômage de façon apparemment spectaculaire.

Ainsi, il est frappant de constater que la part des personnes travaillant à temps partiel dans la population active est particulièrement forte dans les pays à faible taux de chômage, particulièrement dans les pays aux marchés du travail libéralisés. Selon Eurostat, aux Pays-Bas, ce taux est de 49,7 %, en Autriche de 27,8 %, au Royaume-Uni de 25,2 % et en Allemagne de 26,7 %. En France, ce taux n’est que de 18,2 %. On divise donc l’emploi pour le partager, non pas par la loi, comme dans le cas de la France en 1999, mais par les choix des chefs d’entreprise.

Ceci permet, avec une faible augmentation du volume d’heures travaillées, de créer des emplois et de faire sortir des personnes des statistiques du chômage. En Allemagne, selon les chiffres de l’Institut IAB de recherche sur le travail et l’emploi de Nuremberg, on constate ainsi que, entre 2005 et 2016, le volume total d’heures travaillées a augmenté de 5,5 %, avec une progression de 9,9 % du nombre d’actifs. Si le chômage a baissé de 8 points sur la même période, c’est parce que le taux de travail à temps partiel au sens d’Eurostat est passé de 23,4 % à 26,7 % sur la même période. La France devra donc, pour faire baisser son chômage, augmenter cette proportion de travailleurs à temps partiel de façon notable.

La « face obscure » des réformes

Ce phénomène de fragmentation de l’emploi – qui pourrait être plus fort encore en France, dans la mesure où le marché du travail allemand est plus rigide que son équivalent français selon l’OCDE (l’indice de protection de l’emploi est de 2,68 pour l’Allemagne contre 2,38 pour la France) – n’est pas sans poser de problèmes, notamment celui du sous-emploi, autrement dit la part des salariés désirant travailler davantage, mais ne le pouvant pas. Le sous-emploi s’est beaucoup développé en zone euro depuis des années, notamment sous la pression des réformes dans les divers pays de la région. Il crée un chômage de fait, non visible dans les statistiques du chômage, mais qui pèse sur les salaires et les négociations salariales.

C’est ainsi seulement que s’explique la faiblesse de la croissance salariale dans des pays comme l’Allemagne ou le Royaume-Uni, officiellement en zone de plein emploi… Le Financial Times de cette semaine s’en étonnait concernant l’Allemagne. En mai dernier, la BCE s’en était émue dans son bulletin économique et avait vu dans ce phénomène une des raisons de la faible progression salariale dans la zone euro, malgré la baisse apparente du chômage. Autrement dit : la baisse du chômage n’est pas toujours une panacée, ni en termes de revenus, ni en termes d’activité. En Allemagne, selon l’office fédéral des statistiques Destatis, en 2016, sur un an, la croissance des salaires a ainsi ralenti, malgré l’amélioration de l’emploi, de 2,6 % à 2,2 %, alors que la productivité progressait légèrement (+0,9 %). Il est notable de remarquer que, malgré le plein emploi, les Allemands reconstituent leur épargne depuis deux ans, réduisant ainsi l’impact macroéconomique, déjà amoindri par la faible croissance des salaires.

En réalité, dans tous les pays qui ont connu une forte dérégulation du marché du travail, les salaires croissent peu ou pas assez. Selon l’Institut des Syndicats européens (ETUI), les salaires réels – défalqués de l’inflation – ont reculé depuis 2009 en Grèce, au Portugal, à Chypre, en Italie, ainsi qu’au Royaume-Uni, où la faiblesse de la croissance des salaires – alors que le pays est en plein emploi – pose désormais un problème économique et politique pour le pays. Ce cas est, d’ailleurs, intéressant : la flexibilité du marché du travail permet aux entreprises de faire payer le prix de la chute de la livre par les salariés. Ainsi, plus l’inflation augmente, plus la croissance du salaire nominal ralentit. Et le salaire réel recule.

Sans compter évidemment que le renforcement du pouvoir patronal et le développement de la précarisation conduisent à amplifier les inégalités, comme l’ont montré en juillet 2016 quatre économistes (Giovanni Dosi, Marcelo Pereira, Andrea Riventini et Maria Enrica Virgillito) dans une étude où ils affirmaient avoir trouvé que « la transformation des institutions du marché du travail est la source des inégalités personnelles (entre les individus) et fonctionnelles (entre le capital et le travail) ». En octobre 2016, l’OCDE elle-même reconnaissait que la baisse du chômage dans le cadre de la reprise actuelle était marquée par un creusement des inégalités. Ce pourrait bien être là le fruit de ces « recettes » de réformes mises en place depuis des années dans les pays membres de l’organisation. On sait que des inégalités croissantes portent préjudice à la croissance à long terme d’un pays. Or, la France est un des rares pays de l’OCDE à avoir vu son niveau d’inégalités, par ailleurs assez faible, se contracter entre 2007 et 2014. Le coefficient de Gini, qui mesure l’écart entre les plus hauts et les plus bas revenus, y a reculé d’un centième de point, alors qu’il s’est élargi de 7 centièmes de point en Allemagne. 

C’est la « face obscure » des réformes, dont ceux qui fustigent la supposée « préférence française pour le chômage » ne parlent que rarement. Les réformes du marché du travail n’ont pas de vertus prouvées. Mais leur vocation par essence déflationniste est un écueil de plus dans un univers de la zone euro déjà largement marqué par l’inflation faible. Là encore, le risque n’est pas à prendre à la légère, au nom de quelques supposés exemples. Dans un article de mai 2016, Dani Rodrik avait souligné « l’amnésie partielle » des partisans des réformes structurelles, qui oublient volontairement les effets secondaires et les échecs de ces politiques. On pourrait ajouter que les « modernistes » français semblent arriver à contre-courant d’une pensée économique où se fissure chaque jour un peu plus le « consensus » libéral né dans les années 1970.

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