1. POUVOIR D’ENQUÊTE DU DGEQ : DE LA VOLONTÉ, DES MOYENS ET DE LA RÉGULARITÉ
Les schémas de contournement de la loi sur le financement des partis politiques sont connus : le prête-nom, l’usurpation d’identité et la contribution anonyme en liquide. La diminution imposante du plafond de contribution annuel (de 3000 $ à 100 $) viendra probablement à bout du stratagème des prête-noms. La gestion d’activités électorales illégales soit par usurpation d’identité soit par des contributions en liquide peut être réprimée dans le cadre actuel si le DGEQ utilise son pouvoir d’enquête de façon appropriée. C’est-à-dire s’il a la volonté de trouver des fraudeurs, s’il a les moyens de le faire et s’il agit de façon régulière.
Par exemple, on peut dès maintenant prédire le stratagème que les gens malhonnêtes utiliseront à la suite de l’élimination des prête-noms et autres artifices de financement. Ils auront recours aux enveloppes brunes et à l’argent comptant puisqu’ils ne pourront pas injecter de l’argent sale dans le processus de dépense propre. Dans ce contexte, il est effectivement important de contrôler les contributions en biens et services, considérant qu’une des façons d’insérer de l’argent comptant dans le processus électoral est de rembourser des dépenses qui peuvent être déguisées en travail bénévole ou en contributions sous forme de biens et services.
Jusqu’à tout récemment, le DGEQ n’a pas fait suffisamment usage de son pouvoir d’enquête. Comme l’ont révélé les discussions avec le DGEQ lors des audiences du 15 septembre 2014, pendant longtemps, celui-ci n’a pas eu la volonté de faire enquête, préférant opter pour l’éducation et la formation22. Alors que des allégations à propos du financement sectoriel circulent depuis le milieu des années 1990, il lui aura fallu 15 ans avant de faire enquête23. De plus, le DGEQ n’avait pas accès à toutes les informations, notamment sur les employeurs des donateurs et donatrices24.
Il est nécessaire d’instaurer une nouvelle culture au DGEQ qui soit fondée sur la prise d’initiative en matière d’enquête et la surveillance accrue des liens entre les entreprises – surtout celles qui reçoivent des contrats de l’État – et les partis politiques. Si, dans les années 2000, le DGEQ avait simplement croisé les conseils d’administration d’entreprises recevant d’importants contrats gouvernementaux et la liste des solliciteurs et donateurs des trois principaux partis politiques, il aurait trouvé là matière à enquête. Son manque de volonté et de moyens, et un certain laxisme, ont participé à installer et à faire grandir le système de corruption en place au Québec.
Un tel système de corruption ne sera pas réglé par des solutions à l’emporte-pièce comme le fait d’empêcher des dons à plusieurs partis politiques. En fait, un tel système réduirait grandement la liberté politique des Québécois·es sans pour autant nuire au -22 Audience du 15 septembre 2014, Question 135. -23 Audience du 15 septembre 2014, Question 128. -24 Audience du 15 septembre 2014, Question 393.
système de corruption. En effet, une personne peut changer d’avis sur des questions à incidence politique pour différentes raisons : connaissance de faits nouveaux, évolution de son opinion sur la force probante de certains faits importants, évolution philosophique sur son système de valeurs. De tels changements peuvent l’amener à changer d’allégeance politique. L’évolution programmatique d’un parti ou un nouveau leadership peut aussi entraîner un changement d’allégeance. En adhérant à un nouveau parti, cette personne devra payer sa carte de membre et voudra soutenir économiquement ses activités. Elle doit donc pouvoir contribuer à plusieurs partis. De plus, il est possible qu’une personne veuille contribuer à une cause défendue par plusieurs partis. Ainsi, un souverainiste voudrait pouvoir contribuer au PQ, à QS, à ON, et certain·e·s l’on fait. Si la contribution à plusieurs partis politiques peut être le signe d’un cynisme politique guidé uniquement par l’intérêt d’affaires, on ne peut l’empêcher sans nuire de façon importante à la liberté politique.
Pour combattre efficacement les stratégies corruptrices, il est peut-être temps d’en venir à la conclusion suivante : seules des enquêtes sur le terrain faites selon les techniques utilisées contre le crime organisé permettraient de démasquer un système de revenus parallèles (enveloppes brunes) associé à un système de contributions en biens et services. Il implique de la surveillance, des travaux de longue haleine de recoupement de données et des enquêtes surprises sur des questions qui ne sont pas suspectes à première vue. Si l’on devait développer des méthodes d’enquêtes de type criminel, un service d’enquête autre que le DGEQ pourrait être le service approprié, tel que cela se fait ailleurs dans le monde. Devrait-on, en ce sens, élargir le mandat d’enquête de l’UPAC et lui donner la responsabilité de surveiller et d’enquêter sur les activités de financement des partis politiques ? Il semble tout à fait pertinent pour Québec solidaire de poser la question.
2. ÉVITER QUE LA LOI ÉLECTORALE NE NUISE AUX ACTIVITÉS NORMALES ET BÉNÉVOLES AU SEIN D’UN PARTI POLITIQUE
Alors que le DGEQ a fait preuve de laxisme pendant des années, il focalise maintenant son activité sur des démarches tatillonnes à propos de l’action de bénévoles qui peuvent parfois faire des erreurs techniques minimes par manque de compétence ou dans le feu de l’action.
Dans cet esprit, le cadre législatif actuel est déjà tellement lourd qu’il s’avère contreproductif dans la lutte à la corruption. Le DGEQ doit porter son attention sur une quantité importante de petites règles à faire respecter, et il ne semble pas consacrer plus de temps à combattre la corruption à grande échelle. Or le cadre législatif nuit aussi à l’activité des partis. Il rend difficiles le recrutement, la formation et la rétention des bénévoles compétents et honnêtes aux positions de contrôle. Les heures de formation s’ajoutent au temps à consacrer bénévolement, alors que des pénalités importantes et un régime de responsabilité stricte, voire absolue, font peur dans un contexte où il est facile de commettre une infraction technique. De plus, la complexité des règles à suivre pousse à la professionnalisation du personnel des partis, une professionnalisation coûteuse pour les organisations politiques qui doivent alors consacrer des ressources humaines et financières à l’administration plutôt qu’à l’action politique qui est pourtant la raison d’être tant de leur existence que du financement que ces organisations reçoivent du gouvernemet.
Le cadre législatif actuel très strict fait que pour les gens honnêtes, il devient tentant d’assumer des dépenses de sa poche plutôt que de devoir remplir des formulaires et de faire des démarches laborieuses en réclamant le remboursement de 0,25 $. Ils se disent alors qu’il n’y a pas de contravention à l’esprit de la loi, appliquant sans le savoir la doctrine légale de minimis non curat praetor. Cela induit une banalisation des contraventions mineures et un glissement vers la désacralisation de la loi. Cette voie paraît dangereuse pour Québec solidaire.
Malheureusement, l’excès de zèle dans le contrôle des contributions peut donc être contre-productif. Il peut rendre rébarbatif le travail bénévole qui est si utile pour affranchir les organisations politiques des besoins financiers. Un type de contribution en bien ou service, ou même en argent, est celui dont le remboursement est dit optionnel. Il est à la fois essentiel au bénévolat et à la participation démocratique au processus politique partisan et en même temps le cheval de Troie des enveloppes brunes. Il est reconnu que le remboursement de certaines dépenses faites en temps d’élections pour faire élire un candidat ou une candidate est « optionnel » pour l’agent officiel, qui n’est pas tenu de rembourser ces dépenses, mais qui doit les comptabiliser comme dépenses électorales s’il les a remboursées. Ainsi, les dépenses de voitures sont explicitement mentionnées à la loi. Il est de pratique courante de rembourser les repas que les candidat·e·s prennent au restaurant durant leurs journées de campagne, mais si ceux-ci ou les bénévoles qui les accompagnent n’en réclament pas le remboursement, ils ne sont pas comptabilisés comme dépenses électorales.
Devrait-on comptabiliser toutes les formes de contributions que l’on pourrait considérer comme directes ou indirectes faites par les bénévoles et dont le remboursement est actuellement optionnel ? Devrait-on imposer aux bénévoles de réclamer leurs frais de stationnement ou de transport en commun, ou les forcer à facturer une valeur locative pour leur bicyclette, leurs repas, leurs carnets de notes et l’encre de leur stylo ? Déjà, le DGEQ a annoncé qu’il comptabiliserait l’usage des téléphones cellulaires et des ordinateurs personnels comme une contribution en nature et que les partis devraient désormais les rembourser. Il nous semble, à Québec solidaire, que cette orientation du DGEQ va trop loin et nuirait sensiblement à l’action politique.
En effet, cette attitude bureaucratique diminue la possibilité de travail bénévole matériellement autosuffisant. Cela force les partis à amasser plus d’argent dans le but de payer de la location de biens personnels que les partis n’avaient pas à payer auparavant. Cela va à l’encontre de ce que devrait être l’esprit de la loi électorale et qui pourrait assainir les pratiques de financement : soit que l’action politique ne nécessite pas d’accumuler d’importantes sommes d’argent. Si le but est d’affranchir les partis de la nécessité de faire appel à des stratagèmes illégaux pour financer leurs campagnes, il est contre-productif de les obliger à payer plus.
Suivant cette logique, il est nécessaire de noter que les seuils de dépenses en vigueur ont été établis en fonction de pratiques établies qui ne forçaient pas la comptabilisation comme contributions des biens et services dont on ne demandait pas le remboursement. Le contrôle aux fins de les inclure dans les dépenses électorales pose à nouveau la question des seuils de dépenses et des contributions nécessaires. On voit bien à quel gonflement des dépenses électorales mène la logique actuelle.
Ce sont les contributions en nature beaucoup plus considérables comme des centres d’appels, des locaux électoraux ou des salles pour les événements qui faussent le jeu et qui peuvent et devraient faire l’objet d’enquêtes, non pas les biens que tout un chacun possède et qu’il est normal de mettre au service d’une cause que l’on souhaite servir. Bref, l’excès de zèle d’aujourd’hui ne rachète pas le laxisme passé. Québec solidaire considère que certains aspects de la loi électorale doivent être revus pour faciliter la participation des bénévoles à l’action politique et non lui nuire. Les moyens d’accomplir des enquêtes et de surveiller du DGEQ doivent être décuplés – voire être confiés à une autre instance –, mais pour éviter les liens entre les pouvoirs politiques et économiques, non pour empêcher l’action politique ordinaire. Le Québec ne gagne rien à voir ses partis politiques devenir des organisations lourdes et bureaucratiques qui investissent plus dans la gestion de formulaires que dans le fait d’aller discuter de politique avec les gens, sur le terrain.
3. DES LOIS POUR PROTÉGER L’EXPERTISE PUBLIQUE ET LES SONNEURS D’ALARME
Tout au long de la tenue de la Commission, la démonstration a été faite que le manque d’expertise du secteur public en matière d’ingénierie a largement favorisé la corruption. Sans les capacités et l’expertise à l’interne, le ministère des Transports (MTQ) s’est trouvé captif des firmes de génie-conseil par lesquelles il devait obligatoirement passer pour ses travaux d’importance. La sous-traitance peut être utile pour l’État québécois, mais uniquement dans le cas de travaux exceptionnels. Or, la réparation de routes, la construction d’édifices et de viaducs et la coordination de grands travaux d’ingénierie ne sont pas une situation anormale. Le gouvernement s’occupe de tels dossiers tous les ans et tout s’annonce pour qu’il continue de le faire dans les années à venir.
En conséquence, Québec solidaire fait siens les principes cardinaux qui devraient guider le gouvernement en matière d’expertise et de gouvernance : Premièrement, le MTQ devrait éviter de confier à la sous-traitance les activités récurrentes. Deuxièmement, de concert avec le Secrétariat du Conseil du trésor, le MTQ devrait résolument favoriser l’attraction et la rétention du personnel de façon à renforcer l’effectif et l’expertise interne du Ministère. Troisièmement, considérant que les risques autour de l’octroi et de la gestion des contrats publics augmentent si la reddition de compte diminue, il est essentiel de maintenir l’imputabilité politique du MTQ25.
De plus, au sein des milieux de travail du secteur public comme au sein des partis politiques, il se trouve des gens qui constatent des malversations et qui veulent en faire état, mais qui ont peur de parler, craignant des représailles éventuelles. Au Québec, ces « sonneurs d’alarme » ne sont protégés par aucune loi. Il est nécessaire de remédier à cette situation et de se doter des meilleurs moyens de protection et d’encadrement de ces dénonciations.
4. DE NOUVELLES ENQUÊTES ET DES CONSÉQUENCES SIGNIFICATIVES AUX GESTES POSÉS
En mai 2012, Québec solidaire invitait le gouvernement du Québec à élargir le mandat de la présente Commission pour toucher d’autres secteurs que seulement celui de la construction. Nous persistons à croire qu’une commission d’examen plus élargie est nécessaire. Il pourrait s’agir d’une commission permanente d’enquête sur la corruption dans l’octroi des contrats publics, des mandats gouvernementaux et des nominations politiques.
Pour Québec solidaire, il ne faut pas cesser les enquêtes en si bon chemin, et si le problème est structurel, le mandat d’enquête doit nécessairement être large. Aujourd’hui, il nous paraît particulièrement urgent de comprendre ce qui s’est passé avec les cabinets d’avocats, les firmes de comptabilité et les entreprises informatiques : les dirigeant·e·s et les employé·e·s de ces organisations présentent le même profil de contribution aux partis politiques que les entreprises de génie-conseil et de construction ; et tout comme les entreprises de construction, ces firmes soutirent d’importants contrats gouvernementaux.
5. DE NOUVELLES DISPOSITIONS DU CODE CRIMINEL POUR CRIMINALISER LES PRATIQUES OBSERVÉES
Le Code criminel, qui relève du fédéral, doit être modifié pour rendre la lutte contre la corruption politique plus efficace. Nous croyons que la Commission jouit d’une excellente crédibilité et opportunité pour demander au gouvernement du Québec d’interpeller le législateur fédéral afin qu’il agisse en ce sens. De nombreux observateurs déplorent que le Code criminel ne dispose de mesures punitives assez sévères contre l’abus de biens sociaux (contrairement au Code pénal français). La Commission dispose de toute la compétence nécessaire pour identifier les correctifs et ajouts à apporter au Code criminel et nous l’invitons à le faire avec insistance. Car la violation de l’intégrité du processus électoral et la confiscation de la démocratie par des pratiques frauduleuses doivent comporter un risque pénal suffisamment sévère pour endiguer ce fléau. Les failles actuelles dans le Code criminel et les possibilités de contournements sont encore 25 SFPQ, Pour un ministère des Transports qui a les moyens de ses responsabilités, Mémoire, juin 2014, trop nombreuses et malheureusement trop souvent exploitées par des acteurs politiques et économiques habitués au pouvoir.
6. METTRE FIN À L’IMPUNITÉ DES HAUTS RESPONSABLES POLITIQUES
Cette commission d’enquête aura réussi son objectif si elle conduit au démantèlement, au moins partiel, des réseaux de corruption au Québec. Bien sûr, il faut que justice soit rendue de façon équitable. Mais il faut d’abord mettre fin à l’impunité, sans quoi la corruption ne pourra être jugulée. Si des gestes criminels ont été posés par des organisations politiques proches du pouvoir ou des personnes qui ont exercé le pouvoir, la Commission doit le divulguer et aborder toutes ses ramifications sans aucun scrupule pour leur rang et leur importance politique. Nous pensons donc que la question de la responsabilité des acteurs politiques de premier plan, des chefs de partis et des ministres dans l’approbation et la conduite des pratiques illégales de financement doit être abordée de front. Sans quoi le Québec resterait affligé par d’importantes questions de légitimité politique et la Commission en porterait une lourde responsabilité.
Conclusion
En guise de conclusion, le point le plus important est de s’assurer que les logiques qui ont produit la corruption soient neutralisées à la source. À cet égard, au sein du système économique dans lequel nous évoluons, il est difficile de dresser un mur infranchissable entre le pouvoir de l’argent et le débat politique. En effet, les puissances économiques souhaiteront toujours influencer les décisions politiques pour tenter d’en tirer profit, que ce soit par la corruption, le lobbying ou le copinage. En plus des quelques propositions apportées plus haut, il est nécessaire d’envisager des façons de maintenir une grande diversité de partis politiques par des éléments de proportionnalité au sein du système électoral, mais aussi par des devoirs de redevabilité plus grands de la part des élu·e·s. En resserrant les liens des élu·e·s avec leurs commentant·e·s, on permettrait aux gens ordinaires d’exercer un meilleur contrôle sur les élu·e·s et les partis, et une plus grande capacité à formuler des mandats clairs à l’endroit des élu·e·s. Sans empêcher en soi la corruption, de tels mandats forceraient davantage les élu·e·s à se concentrer sur la poursuite de l’intérêt public plutôt que sur des objectifs fixés par l’influence abusive de gens d’affaires qui cherchent à acheter un accès privilégié aux responsables politiques.
D’où l’importance aussi de veiller à l’intégrité du processus démocratique, qui doit permettre l’accès équilibré des acteurs de la société civile au débat public et aux responsables politiques. Ceci repose sur des initiatives en faveur de la transparence basées sur des outils relativement nouveaux qui fournissent des instruments de contrôle essentiels lorsque l’application de la loi en matière d’intégrité politique est par ailleurs médiocre : divulgation des actifs des élu·e·s et des hauts fonctionnaires, audiences publiques et processus consultatifs appuyés par un large accès à l’information, etc. Bref, pour compléter l’arsenal policier et juridique de la lutte à la corruption, il y a le pouvoir démocratique : celui qui consiste à donner aux citoyen·ne·s, aux acteurs de la société civile et aux médias la possibilité de mieux suivre le processus de décision politique et de mieux s’y impliquer.
