4 mai 2020 | tiré de mediapart.fr
https://www.mediapart.fr/journal/culture-idees/040520/la-souverainete-nouveau-mot-valise-du-champ-politique?page_article=1

Au singulier ou au pluriel, se suffisant à elle-même ou parée d’adjectifs, la « souveraineté » fait un retour fracassant dans le discours politique à l’occasion de la crise sanitaire. Il y a les personnalités qu’on attendait dans ce rôle, comme Jean-Pierre Chevènement ou Arnaud Montebourg, et d’autres chez qui ce vocabulaire sonne de façon plus neuve, comme Raphaël Glucksmann. Même les Verts, toujours méfiants envers le primat de l’État-nation, préfèrent décliner le mot à d’autres échelles plutôt que de le récuser. 

Les ressorts de cet engouement ne sont pas à chercher bien loin. Qu’il s’agisse de la construire ou de la restaurer, la souveraineté est invoquée comme réponse au spectacle consternant d’une puissance publique incapable de protéger la santé de la population. Sa convocation témoigne d’une ambition de maîtrise et d’autonomie, là où le politique est au contraire apparu dépassé, démuni et dépendant d’acteurs lointains, hors de sa juridiction, pour faire face à l’épidémie de Covid-19 et à ses conséquences. 

« Tout le monde agite le terme car cela correspond à une demande sociale, estime l’essayiste Aurélien Bernier (voir son dernier débat sur Mediapart). On touche les limites de la mondialisation néolibérale, ce qui entraîne a minima une attente de régulation. La résurgence des termes de démondialisation et de relocalisation s’inscrit dans la même veine. » Le philosophe Pierre Charbonnier perçoit une « intention louable de se mettre à la hauteur des enjeux contemporains, qui sont massifs, d’où la mobilisation d’une espèce de “bazooka conceptuel” ». 

Mais de la même façon que notre premier interlocuteur met en garde contre un « concept très ambigu », le second identifie son caractère « vague » comme une raison de son succès, voyant dans son recours « un réflexe paresseux ». En y regardant de près, il est vrai que le terme de souveraineté est recouvert de couches de significations historiques et d’interprétations concurrentes, qui en brouillent la compréhension et font appel à des imaginaires politiques fort différents. « C’est à la fois un concept qui n’est pas complètement stabilisé et un mot-valise », résume le professeur Olivier Nay, spécialiste d’histoire des idées politiques. 

En France, l’œuvre pionnière la plus marquante dans la définition de la souveraineté est celle du juriste Jean Bodin. Écrivant dans le contexte des guerres de Religion de la fin du XVIe siècle, ce dernier a dégagé les fondements rationnels de ce que devrait être l’ordre monarchique, en décrivant une puissance de commandement à la fois « absolue et perpétuelle ». Sa réflexion témoigne du passage d’un monde de la « suzeraineté » (où le pouvoir était inscrit dans des relations féodales et personnelles) à un monde de la « souveraineté » (où le pouvoir est exercé de façon exclusive par une puissance publique sur une communauté politique territorialisée). 

Cette définition est inséparable de l’émergence de l’État moderne. Elle est aussi à la base d’un ordre international dit «  westphalien », composé d’unités étatiques censées respecter la légitimité de chacune à exister et à gouverner sa population. 

On touche là à une première distinction sur laquelle alerte Olivier Nay, à savoir qu’il existe « une définition interne de la souveraineté, renvoyant au “pouvoir de commander”, mais aussi une définition externe, permettant de penser l’indépendance de l’État par rapport à d’autres ». Pour compliquer les choses, la définition interne peut se décliner sur un mode aristocratique, lorsque « l’origine du pouvoir s’incarne dans une entité collective où le peuple n’apparaît pas », ou sur un mode démocratique, lorsque « la souveraineté est ancrée dans le corps social », impliquant un gouvernement populaire le plus direct possible. 

Le moment souverainiste

Les discours politiques tenus ces dernières semaines empruntent à tous ces différents registres, de façon plus ou moins explicite et cohérente. Il en résulte une certaine confusion, et des glissements de sens encore plus fréquents qu’il y a un quart de siècle. 

La dernière période où le lexique de la souveraineté a été beaucoup mobilisé en France remonte en effet à la décennie 1990. Plusieurs entreprises politiques se lancent alors sur le créneau du « souverainisme », un mot importé du contexte canadien, où il désigne le combat pour l’indépendance du Québec. En l’occurrence, dans la foulée du traité de Maastricht signé en 1992, il s’agit de défendre les prérogatives de l’État-nation face à une Union européenne qui élargit ses frontières comme ses compétences, avec le soutien des grands partis de gouvernement de droite comme de gauche. 

Le succès le plus notable est celui qu’enregistre la liste Pasqua-De Villiers aux élections européennes de 1999. Mais l’alliance explose dès l’année suivante, tandis qu’à l’élection présidentielle de 2002, la candidature « républicaine » de Jean-Pierre Chevènement s’échoue à 5,3 % des suffrages. Depuis, l’hypothèse d’une réunion des souverainistes « des deux rives » est devenue une Arlésienne du commentaire sur le champ politique, qui ne s’est jamais traduite que par des tentatives groupusculaires. 

La tenaille bipolaire s’est révélée trop forte, sans compter l’impossibilité d’unifier un milieu déchiré par des luttes d’ego et de vraies divergences de fond. « Le souverainisme est un outil de subversion de l’opposition gauche/droite par des outsiders, explique la politiste Emmanuelle Reungoat. Il a toujours recouvert des idéologies différenciées, entre les partisans d’un nationalisme exclusif d’un côté, et les partisans d’une souveraineté populaire et inclusive de l’autre. »

La seule défense du cadre stato-national, malmené par l’intégration européenne et la mondialisation, ne suffit pas à mobiliser en masse : à droite, ceux qui s’y reconnaissent sont pour la plupart alignés sur une logique identitaire ; à gauche, la résistance à l’UE débouche plutôt sur des variantes d’alter-européisme plus ou moins radicales. Comme le relève Pierre Martin dans son dernier livre (lire notre recension), des échecs similaires en Europe témoignent partout d’un défaut de « base sociologique propre ». Finalement, les seules forces souverainistes ayant connu un succès électoral durable sont celles qui ont enfourché le combat contre l’immigration et le fait multiculturel. 

Aujourd’hui, comme nous allons le voir, les invocations répétées de la souveraineté ne rejouent pas, ou du moins pas seulement, cette bataille.

La souveraineté, où et pour quoi faire ?

La nouveauté du moment réside dans le fait que l’idée du « Take back control » – le slogan au cœur du Brexit défendu par les conservateurs britanniques – est prise au sérieux par des responsables politiques qui n’en renient pas pour autant leur cosmopolitisme, voire leur méfiance envers l’échelon national.

Il n’est pas anodin que Raphaël Glucksmann, qui menait une liste baptisée « Envie d’Europe » l’an dernier, regrettait « la tonalité eurosceptique » de la campagne et décrivait la cause européenne comme « la meilleure nouvelle des 70 dernières années », explique désormais que « ce qui doit primer, ce n’est pas l’idéal européen, c’est la nécessité de redevenir souverain ». Ce ne sont pas le trouble identitaire ou le déficit démocratique attribués à l’UE qui expliquent ces mots soudain rugueux, mais l’inefficacité de l’Union et les entraves qu’elle génère pour les États membres. 

Dans le même entretien à L’Obs, Glucksmann évoque ainsi le « sentiment d’humiliation que nous éprouvons devant notre incapacité à produire des bouts de tissus pour protéger nos soignants, [et le] sentiment d’avoir été dépossédés de notre destin en devenant complètement dépendants de la Chine et d’autres pays producteurs ». Pour autant, il continue de penser que sur des grands sujets comme la transition écologique, « des grands chantiers communs », voire « un bond fédéral » sont souhaitables. Car « si la question fondamentale est celle de la souveraineté, explique-t-il, […] cette souveraineté peut exister à différents niveaux ».

Le son de cloche est similaire chez plusieurs personnalités d’Europe Écologie-Les Verts. À Libération, David Cormand exprime son refus « du bon vieux retour à l’État-nation, [car] le problème ce n’est pas l’échelle choisie mais l’absence de contrôle. Il peut y avoir une souveraineté supranationale, l’Europe par exemple, et des souverainetés locales ». À Mediapart, Marie Toussaint parle de « souveraineté augmentée », laquelle se traduirait par une « citoyenneté planétaire [ne se définissant] pas par l’appartenance à un espace national mais par l’existence d’enjeux communs, comme la protection du climat ». Remarquons que dans un entretien récent au Financial Times, Emmanuel Macron conjugue pareillement la souveraineté au pluriel. Après avoir évoqué à plusieurs reprises celle des États, il y affirme que l’Europe, elle aussi, « doit retrouver le fil de sa souveraineté ». 

Le problème, si l’on se réfère à la définition canonique de Bodin, est que le propre de la souveraineté consiste justement à ne pas être éparpillée entre plusieurs instances, sauf à se dissoudre. « En termes stricts, la souveraineté ne se partage pas, dans la mesure où elle désigne un pouvoir qui n’est soumis à aucune tutelle au-dessus de lui-même », nous confirme l’historien Nicolas Roussellier. 

Le politiste Nicolas Leron va dans le même sens, expliquant que la souveraineté est « un principe par essence exclusif, qui désigne une instance de dernier ressort, c’est-à-dire celle qui a le dernier mot pour un certain champ de la réalité ». Cela n’empêche pas les États de partager certaines compétences, voire de les transférer à un tiers, mais ils conservent la possibilité de les rapatrier en dernière instance. Et si « le système européen produit des interférences », en raison des libertés prises par ses institutions indépendantes (la Cour du justice, la Banque centrale et la Commission), la souveraineté reste bien nationale. 

On assisterait en fait à une grande confusion sémantique. « Ce dont Macron parle au niveau européen, corrige Nicolas Leron, c’est d’autonomie stratégique et non de souveraineté. » Quant à la démocratie que certains veulent décliner au niveau local ou supranational, elle serait également distincte de la souveraineté. D’une part car cette dernière n’a pas nécessairement de caractère démocratique (elle fut exercée par des monarques avant tout contrôle parlementaire ou accès au suffrage universel). D’autre part car la démocratie serait possible sans souveraineté : n’ayant aucun caractère exclusif, elle pourrait s’exercer en deçà et au-delà de l’espace national, à condition que de vrais moyens financiers puissent être mobilisés afin de traduire les préférences exprimées par la population concernée. 

Sur un plan rigoureusement conceptuel, la « pluralisation » de la souveraineté apparaît donc douteuse. Sur un plan plus politique, elle exprime une aspiration à retrouver la maîtrise du destin collectif, mais aussi la crainte que cette aspiration ne nourrisse les sentiments nationalistes. Une crainte renforcée par le spectacle bien réel d’un multilatéralisme en pleine déliquescence (lire l’article de François Bonnet). 

De fait, il existe une tension entre la volonté légitime de disposer sur son sol d’équipements stratégiques et d’un système de santé bien pourvus, et la tentation de s’exonérer de dispositifs de coopération vitaux pour faire face à une pandémie. Pour Olivier Nay, une lecture maximaliste de la souveraineté, « indivisible et illimitée car absolue », pourrait s’avérer dangereuse si elle empêche l’émergence de régimes internationaux concernant le climat, la biodiversité ou la santé, avec des organisations dotées de moyens contraignants pour en faire respecter les règles (comme l’AIEA dans le domaine du nucléaire). 

Sortir par le haut de ce dilemme est selon lui possible, à condition de redéfinir les intérêts nationaux : « Si la légitimité du souverain découle de sa capacité à assurer la cohésion, la sécurité et la santé de sa population, alors la coopération internationale se révèle nécessaire. » « Face au virus, il faut de la coopération, abonde Pierre Charbonnier. La situation doit nous inciter à réfléchir sur notre ubiquité moderne : nos instruments de contrôle sont essentiellement étatiques, quand nos modes de vie sont dépendants de chaînes dépassant les frontières territoriales. Penser que nous pourrions tout remettre à portée de main est partiellement illusoire. »

Quelle que soit l’utilité des dispositifs multilatéraux, il n’existe cependant aucun moyen de se prémunir totalement contre leur remise en cause par des États souverains. C’est encore moins le cas lorsque, comme aujourd’hui, la puissance hégémonique sur laquelle reposait l’ordre international fait défaut. Multipolarité et multilatéralisme ne font pas forcément bon ménage, sauf à compter sur la rationalité et la tempérance des puissances concernées, ou la pression de peuples conscients de leur interdépendance. 

C’est justement la souveraineté de ces peuples qu’Aurélien Bernier juge important de défendre. Certes, l’État-nation reste pour lui incontournable en tant que communauté politique vivante et espace d’action pertinent pour défaire la mondialisation capitaliste. Néanmoins, il estime qu’il existe une vraie frontière entre « ceux qui ne veulent assurer que “notre” souveraineté, celle de la France, fût-ce aux dépens des autres » et « ceux, dont [il est], qui défendent la souveraineté des peuples et des États » : « Cela signifie qu’on ne s’accorde pas le droit de piller les autres, qu’on ne cherche pas à être les gagnants de l’échange inégal en vertu de la loi du plus fort. La démondialisation que je promeus consiste à penser les relations internationales autrement que comme des rapports de concurrence. » 

La souveraineté exercée par qui ?

Cette division politique pointée par Aurélien Bernier renvoie à la question du titulaire de la souveraineté, c’est-à-dire celui qui exerce la « puissance de commandement » au cœur de ce principe. 

En France, un certain compromis veut que la souveraineté nationale soit détenue par le peuple, mais exercée par ses représentants, sauf en cas de procédure référendaire. « Il s’agit d’une conciliation entre le gouvernement représentatif et une démocratie populaire de dernier ressort », explicite Nicolas Leron. C’est cependant bien le mécanisme représentatif, et son inéluctable dimension oligarchique, qui domine la plupart du temps notre vie politique. 

Le tour de passe-passe remonte à la Révolution française. Comme l’explique Olivier Nay dans son manuel, l’épisode commence bien par une rupture. En affirmant que la souveraineté appartient à la communauté nationale, les révolutionnaires de 1789 ne considèrent plus (comme Bodin) que l’État doit être au-dessus de la société, mais qu’il doit être l’instrument de sa volonté. Face au peuple réel dont la majorité des bourgeois se méfient, en raison de ses revendications plébéiennes et de son excessive hétérogénéité, ils inventent toutefois la « nation » comme personne morale et unitaire. Seuls les représentants de la nation sont alors habilités à l’incarner et à agir en son nom. La « souveraineté nationale » triomphe ainsi de la « souveraineté populaire », défendue par d’autres courants qui resteront les perdants de l’Histoire. 

Néanmoins, les idées visant à corriger l’élitisme parlementaire continueront à vivre tout au long du XIXe siècle dans le camp républicain. Nicolas Roussellier souligne que ce milieu politique et intellectuel était convaincu de la possibilité d’associer le peuple à l’exercice du pouvoir, dans la mesure où les représentants iraient rendre compte de leur mandat auprès de leurs concitoyens. « Cette perspective reposait sur l’existence bien réelle, mais concentrée dans les villes, de comités républicains qui sélectionnaient les candidats et élaboraient le programme. Une fois cette ambition trahie, elle a été reprise par la tradition socialiste. Le soupçon de confiscation du pouvoir n’a jamais été effacé, et a même pu être repris à droite, mais avec l’objectif différent de substituer un chef aux discussions parlementaires. » 

Le même historien, dans La Force de gouverner, montre comment la rupture gaullienne de 1958-62 a déplacé l’exercice de la souveraineté de l’arène parlementaire à la discrétion d’un « exécutif renforcé [et] redéfini dans sa source et dans son origine », puisqu’il est désormais « celui qui doit défendre et imposer le point de vue de la puissance publique face à l’expression des intérêts particuliers, que ces derniers proviennent des partis politiques, des fractions parlementaires ou bien des groupements professionnels ». C’est sous ce modèle que nous vivons encore, même si la mondialisation et l’intégration européenne lui ont fait perdre l’efficacité qui compensait sa négligence de la société. 

Qu’en est-il des discours contemporains sur la souveraineté ? À l’extrême droite, à droite et du côté de la Macronie, les éventuelles références au peuple n’impliquent pas qu’un véritable rôle de protagoniste lui soit reconnu. Toutes ces forces étant attachées au paradigme institutionnel de la Ve République, il n’y a là rien d’étonnant. 

Marine Le Pen oppose à la mondialisation une identité nationale exclusive plutôt que le pouvoir populaire, sans jamais imaginer que ce dernier puisse déborder dans la vie économique et sociale. Du côté des Républicains, ceux qui regrettent le dirigisme de l’époque gaullienne sont contestés en interne et n’évoquent l’État que dans une logique très verticale (lire l’article de Lucie Delaporte). Quant à « la grammaire de la souveraineté » (sic) dont le président de la République théorise le retour devant la presse étrangère, difficile d’imaginer qu’elle puisse inclure l’intervention populaire parmi ses règles. Sa gestion infantilisante et dysfonctionnelle de la crise sanitaire, en dépit d’appels à y associer la société, s’est en effet ajoutée à la fermeture antérieure de tous les canaux de contrôle et d’influence sur les choix de l’exécutif. 

À gauche, la souveraineté évoquée par Jean-Luc Mélenchon et ses amis s’inscrit assez nettement dans la tradition d’une intervention constante du corps citoyen dans l’exercice de la souveraineté. Le slogan « Prenez le pouvoir » à l’élection présidentielle de 2012, et celui de « La France insoumise, le peuple souverain » à celle de 2017 en témoignent. C’est sur cette base que sont critiquées à la fois l’intégration européenne et la Ve République, que cette force politique propose d’abandonner au moyen d’une assemblée constituante. Cependant, la notion d’« indépendantisme français » mobilisée par Mélenchon apparaît à la fois plus vague politiquement et plus hasardeuse juridiquement.

L’ambiguïté est plus forte du côté de figures comme Jean-Pierre Chevènement et Arnaud Montebourg, qui, dans leurs derniers grands entretiens, privilégient un lexique tournant autour du « patriotisme », de l’« État fort » et même de « l’indépendance » chez le second (qui, à son tour, « ne sait plus ce que la gauche veut dire »). Dans leur description des dépendances matérielles regrettables de la France et du défaut de politique industrielle dont elles résultent, la place d’une intervention populaire n’est quasiment pas évoquée, pas plus que la conflictualité sociale qu’elle pourrait entraîner. Tout le monde, à part des dirigeants inféodés à une vision du monde libérale, semble embarqué dans la défense de « notre économie ». 

Chez les Verts, on l’a dit, la souveraineté et son exercice populaire sont volontiers pensés ensemble, à la condition d’être déployés sur plusieurs échelles de gouvernement. Mais les appuis institutionnels nécessaires à cet exercice peuvent faire défaut à court terme, notamment au niveau européen ou mondial. D’où la critique de ceux qui, comme Aurélien Bernier, leur reprochent « une méfiance excessive envers l’État-nation, une survalorisation du local et une croyance religieuse en l’Europe ». Nicolas Roussellier, pour sa part, s’interroge sur leur pari d’une capacité de la société civile d’affronter le dérèglement climatique et les grands intérêts économiques qui y concourent. « Si ça ne marche pas, sont-ils prêts à penser la politique comme force plutôt que comme dispersion du pouvoir ? » 

L’auteur d’Abondance et liberté, Pierre Charbonnier, reste pour sa part dubitatif quant à la pertinence de la catégorie de souveraineté, fût-elle populaire, pour repenser notre destin collectif. Alors que cet idéal consacre « l’autonomie du peuple », le moment actuel met au contraire en évidence une irréductible « hétéronomie naturelle ». « Dans un moment où notre contrôle est à ce point mis à l’épreuve, il est difficile de continuer à entretenir le culte de l’autonomie. Mais il n’y a pas d’alternative toute prête. »

En tout état de cause, il est clair que la souveraineté ne fait pas un programme. L’inflation de sa convocation dans le discours politique renvoie à un Zeitgeist (un « esprit du temps ») qui peut être investi de bien des manières. Et ces manières dépendent de la façon dont on pense à nouveaux frais l’assemblage entre les territoires, l’autorité politique et nos droits, à l’heure d’une mondialisation secouée par des convulsions pandémiques et financières. 

La gamme des réactions est large. Il y a les nostalgiques de l’État-nation, qui fut à son apogée lors du « court XXe siècle  », lorsque l’espace national, le pouvoir politique et l’exercice de la citoyenneté coïncidaient presque parfaitement. Contre le retour souhaité à un monde qui n’est plus, d’autres se projettent dans un monde qui n’est pas encore, où toutes ces dimensions s’articuleraient harmonieusement aux différentes échelles appropriées, du local au global. D’autres encore, sans fétichiser l’État-nation, veulent utiliser les ressources d’autorité et d’identification qui y sont encore concentrées pour engager une vaste transformation des rapports sociaux. Un seul point commun réunit ces différents scénarios de « reprise du contrôle » : leur réussite incertaine.