Édition du 24 mai 2022

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Économie

L’offensive russe en Ukraine - analyse

Les sanctions contre la Russie, une arme par défaut

La politique de sanctions économiques mise en place depuis 2014 n’a pas arrêté Moscou en Ukraine. Aujourd’hui, elle place les pays occidentaux dans une position d’équilibristes : frapper le gaz et le pétrole russes risque de provoquer des dégâts dans leurs propres économies.

23 février 2022 | tiré du site mediapart.fr

Sous pression depuis des semaines, le gouvernement allemand a choisi, le 22 février, de lever les ambiguïtés sur ses relations avec la Russie, qui lui ont valu d’importantes critiques de la part de ses alliés. En réponse à la décision de Vladimir Poutine, la veille, de reconnaître l’indépendance des deux entités ukrainiennes sécessionnistes de Louhansk et de Donetsk, le chancelier Olaf Scholz a annoncé la suspension de la certification du gazoduc Nord Stream 2. « La situation a changé », a expliqué son entourage.

À ce stade, la suspension du gazoduc Nord Stream 2, vieil objet de discorde avec les États-Unis, est la mesure la plus forte et la plus visible prise par les Occidentaux en réaction à l’offensive russe. Pour le reste, les États-Unis et l’Europe semblent avoir décidé de retenir leur main. Tout au long de la journée du 22 février, les diplomaties occidentales se sont concertées pour tenter d’élaborer une réponse coordonnée. Elles se sont entendues sur une ligne : des sanctions « ciblées ».

Toutes les personnes impliquées de près ou de loin dans le dossier ukrainien, à commencer par les députés de la Douma qui ont approuvé l’ordre du président russe, les oligarques pas encore inscrits sur la liste noire des capitales occidentales, les entreprises qui commercent avec les deux régions sécessionnistes, vont être touchées par les sanctions, dont l’interdiction de voyager aux États-Unis, au Canada et en Europe, et le gel de leurs avoirs à l’étranger. Mais ce sont surtout les grandes banques russes qui sont au cœur des représailles. L’objectif affiché des alliés européens et américains est de couper la Russie de tous les marchés de capitaux, afin d’empêcher le financement et le refinancement internationaux des groupes et de l’État russes.

Des mesures bien légères, selon les premières analyses des observateurs et des responsables politiques. «  Les experts ont décrit la première vague de sanctions européennes – ainsi que celles annoncées mardi par les États-Unis – comme progressives et peu susceptibles de modifier les calculs de Poutine à court terme. [...]La réponse de l’Occident a ouvert la voie à une campagne de pression prolongée », note le Washington Post.

Face aux parlementaires qui lui reprochaient la faiblesse de la réaction britannique (trois oligarques bannis et cinq banques russes sanctionnées) après avoir adopté un ton martial, le premier ministre Boris Johnson a mis en avant la stratégie de la gradation. « Il est vital que nous gardions en réserve d’autres sanctions puissantes en vue de ce que peut faire Vladimir Poutine par la suite »,a-t-il justifié.

La préoccupation partagée de laisser encore la porte ouverte à la diplomatie participe naturellement à cette approche. Mais d’autres facteurs entrent en jeu, notamment la possibilité de représailles russes, à commencer par le marché de l’énergie. Alors que les prix du pétrole et du gaz ont déjà été multipliés par cinq à six en l’espace de neuf mois, provoquant des tensions inflationnistes dans toute l’économie mondiale, les responsables occidentaux, mesurant un peu tard les risques d’avoir construit toute leur économie sur des énergies fossiles à bas prix, redoutent d’alimenter encore une flambée des cours qui risque de se traduire par une récession et un mécontentement généralisé dans leur population.

L’efficacité des sanctions en question

Le scepticisme qui accueille ces sanctions est plus que justifié. La Russie fait l’objet de sanctions internationales depuis 2014, à la suite de l’annexion de la Crimée. Certaines ont été renforcées en 2018, allongeant la liste des bannis proches du pouvoir russe, durcissant encore les conditions d’accès des entreprises russes à certaines technologies américaines et européennes. Mais à quoi cela a-t-il servi ? En quoi ces mesures ont-elles permis de freiner Vladimir Poutine dans ses vues de reconfigurer les zones d’influence russe en Europe ?

« Une des grandes limites des sanctions européennes est de cibler les dirigeants et certains groupes, au nom de l’idée louable de ne pas faire payer au peuple les décisions de leurs gouvernants. Mais cela en limite forcément la portée. C’est une arme par défaut », reconnaît Sébastien Jean, chercheur associé au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (Cepii). « De plus, plus les sanctions sont utilisées, plus elles perdent en efficacité. C’est un instrument qui s’use. »

C’est aussi la thèse du chercheur britannique Nicholas Mulder, historien à l’université Cornell qui vient de publier un ouvrage sur ce thème, The Economic Weapon : The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War (« L’arme économique : la montée des sanctions comme outil dans la guerre moderne », New Haven, Yale University Press, 2022, non traduit en français). Les sanctions, héritage de la politique wilsonienne établies après la Première Guerre mondiale, devenues l’arme favorite de la diplomatie américaine depuis la fin de la guerre froide, ne produisent pas les effets escomptés.

La révolte et la contestation du pouvoir de Vladimir Poutine, escomptées par les Occidentaux à la suite des sanctions, ne se sont pas produites.

Certes, il y a l’exemple de l’Afrique du Sud de la fin des années 1980. À sa sortie de prison en 1990, Nelson Mandela avait reconnu que sans nul doute les sanctions occidentales avaient contribué à mettre à bas le régime de l’apartheid. Mais, comme le rapporte le livre de Nicholas Mulder, les sanctions, en général, ont une portée sur les petits pays, ceux qui sont sensibles à la stigmatisation internationale. Pour les autres, elles ont davantage l’effet inverse. « La menace permanente et l’utilisation de la pression économique deviennent moins efficaces avec le temps. À un moment donné, l’imposition de sanctions supplémentaires durcit plutôt qu’elle ne réduit la résistance des pays qu’elle vise », écrit-il dans une tribune publiée par The Guardian.

À l’appui de sa démonstration, Nicholas Mulder prend les exemples de l’Iran et de la Russie justement. Le premier est sous le régime des sanctions plus ou moins dures depuis la révolution iranienne de 1979. Quarante-trois ans se sont écoulés, et le régime des mollahs ne s’est toujours pas écroulé, contrairement aux espoirs placés dans cette politique. Au contraire. L’emprise d’un pouvoir de plus en plus autoritaire et réactionnaire s’est fait de plus en plus sentir dans un pays de plus en plus appauvri.

Les effets ont été les mêmes en Russie, relève Nicholas Mulder. La révolte et la contestation du pouvoir de Vladimir Poutine, escomptées par les Occidentaux à la suite des sanctions, ne se sont pas produites. Là encore, cela a plutôt contribué à renforcer un pouvoir de plus en plus autocratique, s’exerçant jusque dans le premier cercle. Les réactions du responsable des services de renseignements extérieurs, bafouillant une réponse aux côtés de Vladimir Poutine, illustrent à cet égard l’ambiance qui règne au Kremlin.

Le choc des sanctions sur l’économie russe

« Les sanctions ne doivent pas être vues d’une façon binaire, nuance Sébastien Jean. D’un point du vue politique, surtout quand elles s’appliquent contre des pouvoirs autoritaires qui se soucient assez peu de leur peuple, cela ne modifie pas la situation. Mais d’un point de vue économique, les sanctions ont des effets importants. »

L’addition de la chute des prix de l’énergie (gaz, pétrole) de 2014 à 2020, dont dépendent les finances publiques russes, et des sanctions imposées à partir de l’annexion de la Crimée a eu des répercussions lourdes sur l’économie du pays. En un an, la Russie a perdu plus de 10 % de son PIB et la chute depuis n’a cessé de se prolonger. Alors que celui-ci s’élevait à 2 293 milliards de dollars en 2013, il est tombé à 1 483 milliards de dollars en 2020. Soit un peu plus que le PIB espagnol.

« Les sanctions ont indubitablement aggravé la crise économique et financière de la Russie et limité ses marges de manœuvre macroéconomiques », analyse le chercheur du Cepii. À partir de leur mise en œuvre, la Russie a vu ses échanges avec l’Union européenne, son principal partenaire commercial, se réduire de près d’un tiers. Ses entreprises ont été privées de toutes les technologies américaines et européennes sensibles, notamment dans le secteur de l’énergie, au moment où le pays se lançait dans de grands projets d’exploration en eaux profondes et dans l’Arctique. La Chine a partiellement remplacé l’Occident pour certaines fournitures d’équipement. Mais elle ne peut tout compenser.

Les tentatives de contournement russe

Les efforts et les moyens mis en œuvre par le gouvernement de Vladimir Poutine pour prémunir le pays contre les conséquences des sanctions donnent aussi la mesure des sanctions occidentales. Depuis 2014, le pouvoir russe met tout en œuvre pour renforcer ses protections. Toute sa stratégie est de s’isoler des représailles internationales, en échappant au dollar, arme suprême des États-Unis dans la guerre économique, dans le cadre de ses échanges internationaux.

La banque centrale russe a ainsi acheté des tonnes d’or et des devises étrangères pour remplacer le dollar dans ses réserves de change. Même si la monnaie américaine reste encore dominante, sa part a diminué de plus de 11 % au profit notamment de l’euro. Dans le même temps, le pouvoir a constitué un fonds souverain fort de quelque 600 milliards de devises pour faire face à de nouvelles représailles.

Le gouvernement a également engagé toute une stratégie pour sortir du dollar. Les compagnies russes d’énergie exigent de plus en plus d’être payées soit en roubles, soit en devises étrangères autres et ont modifié leurs contrats d’approvisionnement en ce sens. Même si les deux tiers des contrats d’exportations de gaz et de pétrole restent encore libellés en dollars, selon la banque centrale russe, la monnaie américaine perd du terrain. D’après les chiffres donnés dans une étude de la banque Mirabaud, la part du dollar aurait diminué de 17,6 %, tandis que celles de l’euro et du rouble auraient augmenté respectivement de 11,5 % et 4,8 %, entre 2013 et 2019.

Toutes ces contre-mesures prises pour contourner les sanctions occidentales donnent à Vladimir Poutine un sentiment certain d’impunité. Lorsque la menace de nouvelles sanctions a commencé à être agitée par Washington, le président russe a répliqué qu’il avait pris ses dispositions et qu’il ne craignait rien. N’empêche ! Alors que l’économie russe est déjà à la peine, que l’inflation est à plus de 9 % ces derniers mois, de nouvelles sanctions risquent de provoquer un nouveau choc inflationniste. Le gouvernement russe a d’ailleurs mis à l’étude des dispositifs pour bloquer les prix sur les produits de première nécessité.

Chantage sur le gaz

« Le chancelier allemand Olaf Scholz a donné l’ordre d’arrêter le processus de certification du gazoduc Nord Stream 2. Bien. Bienvenue dans le meilleur des mondes où les Européens vont prochainement payer 2 000 euros pour 1 000 mètres cubes de gaz naturel. » C’est par un tweet vengeur que Dmitri Medvedev, ancien président de Russie en 2008 – alors que Vladimir Poutine avait pris le poste de premier ministre –, a accueilli la décision allemande.

Sans prendre de gants, l’ancien responsable politique appuie sur le point de faiblesse des Européens : leur dépendance énergétique, notamment sur le gaz, à l’égard de la Russie. Une arme que Moscou utilise déjà depuis le printemps pour faire pression sur l’Union européenne et à laquelle il a bien l’intention de recourir encore en guise de représailles si l’Occident choisit d’intensifier ses sanctions.

Avant même que la Russie ait pris la moindre disposition, la peur a gagné les marchés de l’énergie à l’annonce du durcissement de la position russe face à l’Ukraine. Le baril de pétrole frôle les 100 dollars, son plus haut niveau depuis 2014.
En Europe, les prix du gaz naturel ont augmenté de 11 % à 80,58 euros le MWh, dans la foulée de l’annonce de la suspension de Nord Stream 2. Une hausse qui s’est immédiatement transmise aux marchés de gros de l’électricité, compte tenu de la déformation de la structure des prix sur ce marché en Europe.

Si les autres sources d’approvisionnement, et notamment le gazoduc Nord Stream 1, continuent à fonctionner, les traders redoutent qu’à un moment ou à un autre la Russie ne les arrête. D’autres craignent que des groupes, notamment TotalEnergies, qui exploite le champ de Yamal et continue ses travaux de prospection dans l’Arctique avec le russe Novatek, ne soient pris dans les filets des sanctions comme en Iran et obligés d’arrêter leur exploitation.

Une hypothèse évoquée la semaine dernière par le site intelligenceonline. Selon ses informations, « des agents de l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) américain ont appelé à plusieurs reprises leurs homologues français du ministère de l’économie et des finances au cours des derniers jours. Leur demande a été rapidement transmise au cabinet du président français : le bras offensif du Trésor américain tente de convaincre Paris de s’aligner sur la liste des sanctions prévues ».

Les États-Unis souhaiteraient que l’oligarque Guennadi Timtchenko, co-actionnaire de Novatek, soit inscrit à son tour sur la liste noire des bannis russes proches du régime. Ce qui de facto risquerait de provoquer l’arrêt des exportations de GNL par TotalEnergies. Contacté, le groupe pétrolier s’est refusé à tout commentaire.

Mais même si ces sources d’approvisionnement ne sont pas coupées, l’Europe risque de devoir affronter de graves problèmes de fourniture gazière dans les prochains mois. À elle seule, la Russie fournit plus de 40 % du gaz de l’Europe. En Allemagne et en Italie, le gaz russe représente même plus de 50 %. Depuis le printemps 2021, les pays européens ressentent déjà lourdement les restrictions imposées par la Russie : Gazprom, le bras armé du gouvernement russe, livre les approvisionnements prévus par les contrats. Rien de plus.

Les surplus gaziers russes qui arrivaient jusqu’alors sur les marchés spot ne sont plus là. Conséquence : les prix sont cinq à six fois supérieurs à ce qu’ils étaient il y a un an. Les économies et les populations occidentales paient déjà au prix fort cette flambée des cours de l’énergie. Et les gouvernements se retrouvent dans une position d’équilibristes : décider des sanctions fortes contre la Russie en choisissant de frapper le secteur énergétique russe, le plus important pour son économie, risque de provoquer d’immenses problèmes aux États-Unis et en Europe.
À ce stade, les sanctions arrêtées par les États-Unis et l’Europe ne sont pas de nature à stopper les exportations russes, selon les spécialistes du secteur de l’énergie. Mais le marché, selon eux, reste exposé au moindre accident.

En attendant, tous les pays européens cherchent des canaux de substitution auprès du Qatar, de l’Algérie, des producteurs américains de gaz de schiste. En dépit de son degré de dépendance, le ministre allemand de l’économie, Robert Habeck, assure que l’Allemagne a les ressources suffisantes et peut se passer du gaz russe. Une affirmation qui a laissé dubitatifs nombre de traders. Plus prudent, le président du Conseil italien, Mario Draghi, a prévenu que l’Italie risquait de devoir faire face à de nouvelles hausses de prix, compte tenu des tensions internationales.
Bien qu’il se dise prêt à apporter toute son aide aux pays européens dans ce moment compliqué, le Qatar a, lui, douché un peu les espoirs des uns et des autres. Le ministre qatari de l’énergie, Saad al-Kaabi, a expliqué que l’essentiel de ses exportations était déjà engagé dans le cadre de contrats à long terme. En d’autres termes, l’émirat ne peut pas se substituer à la Russie pour les approvisionnements gaziers européens. Une situation que Vladimir Poutine a parfaitement intégrée et dont il compte abuser pour poursuivre son chantage.

Swift, l’arme atomique financière

L’hypothèse a été évoquée publiquement par le président américain Joe Biden ces dernières semaines. La mesure, toutefois, n’a pas été retenue dans la liste des sanctions. Mais elle fait sans aucun doute partie de l’arsenal évoqué par Boris Johnson en cas d’aggravation du conflit avec la Russie. Car c’est l’arme atomique financière : couper le secteur financier russe du système Swift (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications).

Swift, c’est un réseau de messagerie que les institutions financières utilisent pour transmettre en toute sécurité des informations et des instructions par le biais d’un système de codes normalisé. Plus de 11 000 organisations bancaires, infrastructures de marché et entreprises clientes dans plus de 200 pays et territoires y sont connectées, rappelle une longue note de la banque Mirabaud sur le sujet. Conçue à l’origine pour transmettre des messages de paiement, la plateforme sert aussi désormais aux messages de sécurité pour les opérations, les transactions de commerce, etc. En un mot, c’est le système nerveux de la finance internationale.
En 2014, le gouvernement britannique avait évoqué la possibilité de débrancher les banques russes de ce système. Swift avait alors rappelé qu’elle était une société coopérative mondiale neutre, répondant au droit belge où elle est inscrite. Selon cette règle, elle déclarait se refuser à prendre la moindre décision unilatérale mais qu’elle se conformerait aux lois européennes.

En avril, le Parlement européen a adopté une résolution prévoyant de retirer les banques russes du système Swift en cas d’invasion de l’Ukraine par la Russie. Mais le vote se voulait une mesure de dissuasion. Car les conséquences sont explosives. L’Iran, qui a été le seul pays à subir cette sanction, a perdu la moitié de ses recettes d’exportation de pétrole et 30 % de son commerce extérieur à la suite de son exclusion.

En finir avec la suprématie du dollar

Anticipant ce risque de rétorsion, le pouvoir russe est en train de construire un système de transfert des messages financiers alternatif, afin de n’être plus sous la menace d’une exclusion du système international Swift. Mais celui-ci n’est qu’à l’état de développement.

En parallèle, il travaille avec la Chine, depuis 2014, à élaborer d’autres systèmes de paiement pour les échanges internationaux pour échapper à la « dictature du dollar ». « La dédollarisation de l’économie mondiale est une tendance de fond. Mais jusqu’à présent, il n’a pas été trouvé de substitut fiable au dollar. Car les forces de concentrations financières sont trop puissantes. Cela pourrait changer avec les monnaies digitales », explique Sébastien Jean.

Dans la foulée de la reconnaissance des deux entités sécessionnistes, le ministre des finances russe, Anton Silouanov, a justement passé une réglementation autorisant l’usage des crypto-monnaies et notamment du bitcoin comme véhicule d’investissement. Une mesure qui s’inscrit à rebours de la position de la banque centrale russe, hostile à toute monnaie parallèle non contrôlée.

Pour les États-Unis, cette disposition est un appel à peine voilé à la retenue. Si les conséquences des sanctions contre la Russie ont jusqu’à présent été portées pour l’essentiel par les pays européens, tout nouveau durcissement financier pourrait conduire à terme à la remise en cause de lasuprématie du dollar par la Russie, la Chine et nombre de leurs alliés dans les échanges internationaux. De quoi inciter Washington à la prudence dans sa politique de sanctions.

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