Édition du 15 octobre 2019

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Négociations dans les secteurs public et parapublic (Texte 4)

De « La Reine ne négocie pas avec ses sujets » à la conclusion des premières conventions collectives entre 1964 à 1967 (La 1ère ronde)

En 1944, le gouvernement dirigé par A. Godbout fait adopter par l’Assemblée législative la Loi des différends entre les services publics et leurs salariés. Cette loi a pour effet d’enlever le droit de grève à la totalité des salariéEs des services publics et impose l’arbitrage avec sentence exécutoire. Les fonctionnaires quant à eux n’ont pas le droit de se syndiquer.

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Un peu d’histoire : des années quarante aux années soixante

À la fin des années cinquante et au début des années soixante, les droits des employéEs des secteurs public et parapublic au Québec étaient fort limités. Les fonctionnaires et les professionnelLEs à l’emploi du gouvernement n’avaient pas le droit de s’associer ni celui de négocier collectivement, ni de faire la grève. Les enseignantEs laïques avaient le droit d’association, mais sans le droit de grève correspondant. En cas d’échec des négociations, il y avait l’arbitrage à décision exécutoire (sauf pour les commissions scolaires rurales). Les salariéEs des hôpitaux avaient le droit d’association ; les différends se réglaient par arbitrage et le droit de grève leur échappait.

C’est donc dire que sous les règnes de Godbout et de Duplessis, les grèves dans les secteurs public et parapublic ont été rarissimes. Deux arrêts de travail méritent d’être mentionnés : d’abord la grève de six jours des membres de l’Alliance des professeurs de Montréal, en 1949 [1] ; et ensuite, la grève des infirmières de l’hôpital général de Hull en 1958 qui portait sur les salaires. Les infirmières obtiendront gain de cause.

Au début des années soixante, dans la fonction publique, l’organisation syndicale se poursuit. Les trois centrales syndicales forment le « Carrefour de la fonction publique » et militent en faveur d’un Code du travail plus favorable aux personnes salariées des secteurs public et parapublic. Le premier ministre Lesage dira en 1962 : « la Reine ne négocie pas avec ses sujets ». En 1963, les infirmières de l’Hôpital Sainte-Justine feront la grève durant un mois. Elles dénoncent la charge de travail et par ricochet la qualité des soins aux malades. Grâce à leur arrêt de travail, elles vont obtenir une première convention collective qui leur assure de meilleures conditions de travail et de salaire, la formule Rand et la négociation du fardeau de tâche de travail. En 1964, ce sera au tour des employéEs de soutien des hôpitaux de Saint-Hyacinthe, Granby, Sorel, Saint-Joseph de Lachine, Saint-Jean de Dieu, et Hôtel-Dieu de Valleyfield d’exercer des moyens de pression. Les arrêts de travail dans le secteur de l’éducation seront nombreux (Lac Saint-Jean, région de Québec, Estrie, Saint-Maurice, etc.). Ces arrêts de travail portent sur la rémunération. Il est à souligner que toutes ces grèves sont illégales.

C’est dans un contexte où les moyens prévus en cas de différends entre employeurs et salariéEs ne réglaient pas les principaux problèmes identifiés par ces derniers et suite au recours à la grève illégale par le personnel infirmier des hôpitaux, les employéEs de soutien de nombreux hôpitaux de Montréal et de certaines régions et aussi par le personnel enseignant de certaines commissions scolaires, que s’amorcent les discussions, entre 1963 et 1965, autour de la réforme du Code du travail (projet de loi 54) et de la Loi de la fonction publique.

La réforme du Code du travail

Lors de la campagne électorale de 1960, le Parti libéral promettait de réformer les lois du travail. Le projet de loi que le gouvernement Lesage dépose en juin 1963 est loin de contenir des dispositions réellement innovatrices. À des lieux de proposer une « révolution tranquille » dans le champ des rapports collectifs du travail, le gouvernement se limite, dans les deux premières versions du projet de loi 54, à regrouper diverses lois éparses et donne à son recueil de textes législatifs le titre pompeux de Code du travail. Les centrales syndicales dénoncent ce projet de loi qu’elles jugent trop timide. La CSN organise une assemblée extraordinaire qui réunit plus de 1500 militantEs. La FTQ prépare de son côté un congrès extraordinaire, qui accordera au comité exécutif le pouvoir de déclencher une grève générale si le gouvernement ne modifie pas substantiellement le projet de loi. Les dirigeants syndicaux de l’enseignement annoncent la convocation éventuelle d’un congrès d’urgence si le gouvernement ne leur accorde pas le droit de grève. La CEQ menace également de se joindre à un mouvement de grève générale.

En juillet 1964, le gouvernement du Québec finalise la quatrième et décisive version de ce projet de loi 54. Celui-ci a pour effet de libéraliser le régime de négociations collectives en étendant aux employéEs de certains services public et parapublic le droit de grève (à l’exception des enseignantEs et des fonctionnaires [2]). Ce ne sera qu’en 1965, lors de l’adoption de l’article 43 du Code du travail et de la "Loi de la fonction publique", que les enseignantEs et les fonctionnaires se verront reconnaître le droit de faire la grève.

Quand le gouvernement du Québec élargit, les droits syndicaux des salariéEs des secteurs public et parapublic, notons que seul le gouvernement de la Saskatchewan l’avait précédé dans cette voie (en 1944). Ce ne sera qu’en 1967 que le gouvernement fédéral, par l’adoption de la "Loi sur les relations de travail dans la fonction publique", accordera aux employéEs de l’administration du gouvernement central canadien les droits associés à la liberté syndicale. Durant les années subséquentes, les autres gouvernements provinciaux adopteront des mesures législatives semblables.

Si on considère que le Canada figure, sur le plan international, comme un des tout premiers à avoir reconnu le droit d’association à ses salariéEs et qu’il fut précédé par le gouvernement du Québec dans cette voie, on peut considérer que la nouvelle mesure législative adoptée lors de la Révolution tranquille était le résultat d’un rapport de force nettement favorable aux salariéEs et aux organisations syndicales qui entendaient les représenter. Si, en 1944, on refusait aux salariéEs du secteur public d’accéder à la syndicalisation et au droit de négociation, sous prétexte qu’il s’agissait là de dispositions contraires « à la souveraineté de l’État », on ne semblait plus en mesure de soutenir une telle chose 20 ans plus tard. Les droits de citoyenneté, étendus aux entreprises depuis l’adoption de la Loi des relations ouvrières (en 1944), devaient aussi s’élargir aux salariéEs des secteurs relevant directement de l’État ou directement financés par lui. Avec la réforme du Code du travail en 1964-1965, une nouvelle période voit le jour pour les salariéEs des secteurs public et parapublic : l’ère de la libre contractualisation.

Le nouveau régime de négociation est fondé à quelques nuances près sur les dispositions existant dans le secteur privé. Dans les secteurs public et parapublic, si la grève appréhendée ou en cours a pour effet de mettre en danger la santé et la sécurité publique, le gouvernement peut s’adresser à la Cour supérieure en vue d’obtenir une injonction pour empêcher cette grève ou menace de grève ou pour y mettre fin [3].

La "Loi de la fonction publique" adoptée en 1965 précise la portée du champ du négociable. Ce champ est plus restreint que celui autorisé dans le Code du travail. Dans la "Loi de la fonction publique", ne sont négociables que les points suivants : la rémunération, les heures de travail, la durée du travail et les congés. L’embauche et la promotion sont exclues de la négociation. En ce qui a trait à la grève, à l’exception des gardiens de prison et des agents de la paix, ce droit est garanti aux fonctionnaires à condition qu’il y ait entente préalable sur la détermination des services essentiels. Les matières sujettes à la négociation dans le secteur public sont donc plus restreintes que dans le secteur privé et le droit de grève est conditionnel à une entente sur les services essentiels.

Les grèves dites illégales des années 1963 à 1965 dans les secteurs des hôpitaux et de l’éducation ont entraîné un élargissement des droits syndicaux pour les salariéEs de ces secteurs et ceux à l’emploi direct de l’État. Ces débrayages ont débouché sur l’inclusion des secteurs public et parapublic dans les principales dispositions du Code du travail.

Depuis la réforme des lois du travail en 1964-1965 il s’est déroulé et conclu plus de 18 rondes de négociation dans les secteurs public et parapublic. En 2019, nous sommes rendus au 19e rendez-vous entre l’État-patron et les négociatrices et les négociateurs syndicaux visant la détermination des conditions de travail et de rémunération des personnes salariées syndiquées de ces secteurs. Ces négociations ont eu pour objet soit la négociation de l’ensemble des dispositions de la convention collective ou encore la négociation de certains aspects de la convention collective (la rémunération surtout). Les gouvernements qui se sont succédé ont tantôt accepté de jouer le jeu de la négociation, tantôt ils ont opté pour la voie autoritaire en adoptant diverses lois spéciales qui ont eu pour effet de mettre un terme aux moyens de pression ou d’imposer unilatéralement les conditions de travail et de rémunération des salariées syndiquéEs. Dans le cadre du récit de ces 18 précédentes rondes de négociation (récit qui s’échelonnera sur quelques semaines), nous pourrons constater que les négociations collectives dans les secteurs public et parapublic ont, à l’occasion, été très mouvementées. Elles ont donné lieu, à certaines occasions, à la constitution d’un Front commun syndical et à d’autres non.

Les premières négociations de 1964 à 1967

Les premières négociations se déroulent dans un large contexte de décentralisation. Il est à se demander s’il aurait pu en être autrement. De fait, la situation qui existait à cette époque ne semblait pas permettre à l’État de s’immiscer véritablement dans ces négociations. Le gouvernement ne connaissait pas le nombre de salariéEs à son emploi, il n’avait aucune donnée statistique au sujet de la rémunération des salariéEs à l’emploi des hôpitaux ou des commissions scolaires. Beaucage rapporte à ce sujet les commentaires de Jacques Parizeau qui expriment assez bien le niveau de connaissance du gouvernement du Québec au sujet du nombre d’employéEs publics et de la structure salariale en vigueur en 1966 :

« le "gigantesque désordre" qui régnait alors se caractérisait par une ignorance de l’importance réelle du nombre d’employés publics, par une structure de rémunération qui permet des disparités salariales très considérables pour un même emploi ou par une classification des salaires souvent imprécises ou inexistantes. » [4] (Jacques Parizeau)

Durant ces premières négociations décentralisées, il y aura quelques arrêts de travail.

En décembre 1964, 4 000 salariéEs de la Régie des alcools du Québec se mettent en grève pour une période de deux mois et demi. Leur arrêt de travail se termine par un règlement fort intéressant. Ils obtiennent la sécurité d’emploi et des hausses de salaire de 31% sur 3 ans ainsi que la sécurité d’emploi.

En mai 1965, les ingénieurs d’Hydro-Québec déclenchent une grève de cinq semaines. En septembre, les hommes de métier d’Hydro-Québec débraient aux chantiers hydro-électriques de la Manicouagan. En 1966, les enseignantEs des écoles élémentaires et secondaires du territoire de Repentigny font la grève pendant un mois. D’autres grèves dans l’enseignement ont lieu dans l’Outaouais. En mars 1966, une grève générale de 25 000 fonctionnaires provinciaux est évitée. Ils obtiennent un règlement qui leur accorde une convention collective intéressante comportant la formule Rand.

À partir d’avril, le gouvernement durcit sa position. Il se sert de l’arme de l’injonction pour imposer autoritairement son point de vue. La grève des 2 500 membres du Syndicat des professeurs de l’État du Québec (CSN) est sévèrement réprimée. Treize dirigeants syndicaux sont condamnés à un mois de prison pour outrage au tribunal. Le gouvernement du Québec fera preuve d’une grande intransigeance lors de la grève des ingénieurs d’Hydro-Québec qui va d’avril à juillet 1966.

En août 1966, les 32 500 salariéEs d’environ 125 hôpitaux obtiennent, après 3 semaines de grève et le défi des injonctions (dans une vingtaine d’hôpitaux), une grande victoire. Ils obtiennent une première convention négociée à l’échelle nationale. Les salaires sont haussés de 15 à 20% sur 2 ans. Ils gagnent la quasi-parité des salaires entre Montréal et les régions. Pour permettre un règlement du conflit, le gouvernement a décidé de mettre sous tutelle les administrations hospitalières locales.

Les 10 000 hommes de métier, techniciens et membres du personnel de bureau d’Hydro-Québec, obtiennent, à la suite d’un mouvement de grèves tournantes, des gains substantiels.

C’est en 1966 que le gouvernement du Québec décide de s’immiscer davantage dans les négociations dans les secteurs public et parapublic. La raison de ce changement d’attitude semble résider dans la sentence arbitrale du juge Blaise Fournier concernant la rémunération des enseignantes et enseignants de la Régionale du Golfe. Pierre Beaulne rapporte à ce sujet le commentaire de Jacques Parizeau, alors conseiller du gouvernement : « si les termes de cette sentence avaient été étendus à l’ensemble (des enseignants Y.P.), cela aurait absorbé l’équivalent de l’accroissement des recettes fiscales d’un an et demi » (Beaulne, 2003), soit quelque 250 millions $ à l’époque. Ce sera à ce moment que le gouvernement prendra la décision qu’une sentence arbitrale relative aux clauses salariales dans le secteur parapublic ne saurait se répercuter de cette façon sur les finances publiques.

La première ronde de négociations dans les services publics se termine en février 1967 par une loi spéciale (le projet de loi 25) qui a pour effet de mettre fin à une grève de 15 000 enseignantEs de certaines commissions scolaires. La loi spéciale leur impose le retour au travail, elle prolonge les conventions collectives jusqu’au 30 juin 1968 et fixe une échelle de salaires qui accorde aux grévistes la parité entre les institutrices et les instituteurs. Elle instaure une grille salariale uniforme comportant dix échelles fondées sur la scolarité et l’expérience. La caractéristique majeure de cette loi, consiste en ce qu’elle instaure un nouveau régime de négociations à l’échelle nationale dans l’enseignement au Québec.

Pour conclure

Le chemin qui a conduit à la reconnaissance syndicale dans les secteurs public et parapublic n’a rien d’un beau fleuve tranquille. Il s’agit plutôt d’un parcours difficile au dénouement imprévisible à l’époque. Ce sont des femmes en majorité et des hommes qui ont dû se montrer opiniâtres, persévérantEs, entêtéEs et même qui ont été acculéEs à faire, dans certains cas, un arrêt de travail réputé « illégal » qui sont à l’origine de la mise en place d’un régime de libertés syndicales dans ces secteurs fondamentaux de la vie sociale, économique et culturelle.

De cette première ronde de négociations dans les secteurs public et parapublic on peut dégager les éléments suivants : il y a eu de nombreux arrêts de travail entre 1964 et 1967 ; un seul conflit a donné lieu à l’adoption d’une loi spéciale qui a mis un terme à la grève et a mené à l’installation d’une échelle salariale dans le secteur de l’éducation. L’adoption de cette loi constitue un tournant majeur. L’État-patron montre qu’il n’hésitera pas à recourir à la loi pour imposer unilatéralement ses conditions à ses salariéEs syndiquéEs. L’État législateur et l’État-patron, à l’occasion, ne font qu’un.

Depuis la réforme du Code du travail en 1964 et 1965, et à la suite de l’exercice de moyens de pression par les salariéEs syndiquéEs des secteurs public et parapublic, les nouvelles lois du travail ont, pour la plupart, restreint l’application et la portée des droits syndicaux. Autrement dit, l’ère de la libre contractualisation n’aura pas eu l’éternité devant elle. Les parlementaires n’ont pas hésité à adopter des lois spéciales pour se soustraire à leurs obligations légales devant les salariéEs syndiquéEs de ces secteurs. Force est de conclure qu’en politique, la logique du « Rapport de force » a, par moments, quelque chose que la raison ignore.

Yvan Perrier
6 octobre 2019

[1] La grève de l’Alliance en était une de reconnaissance syndicale.

[2] Les policiers, les pompiers et les agents de la paix se verront eux aussi interdire de faire la grève.

[3] Mentionnons ici que le droit de grève dans les secteurs public et parapublic est plus sévèrement encadré que dans le secteur privé. Le gouvernement peut en vertu de l’article 99, par injonction des tribunaux, faire interdire pendant 80 jours toute grève en cours ou appréhendée si elle menace la santé, la sécurité publique ou l’éducation d’un groupe d’élèves. Cette disposition s’appuie sur une législation du régime Duplessis (1954) qui facilite le recours à l’injonction en fonction d’une urgence non seulement réelle, mais appréhendée. La notion du maintien des « services essentiels » en cas de grève sera dès lors invoquée par l’État pour obtenir des injonctions limitant ou empêchant l’exercice du droit de grève. Soulignons qu’en 1965 des amendements seront adoptés au Code de procédure civile permettant aux tribunaux de s’ingérer davantage dans l’activité syndicale. Un juge peut dorénavant ordonner à un syndicat non seulement de « ne pas faire », mais de « faire » quelque chose : par exemple, forcer des dirigeants syndicaux à ordonner le retour au travail. Les pénalités maximales pour désobéissance à une injonction passent de 2,000 à 50,000$ d’amende et de 6 mois à un an d’emprisonnement. Le gouvernement ne se gênera pas pour recourir à cette procédure plutôt qu’aux dispositions du Code du travail dont les pénalités sont beaucoup moins fortes

[4] André Beaucage, Idéologie, solidarité et politique salariale : l’expérience des fronts communs du secteur public québécois de 1971 et 1975, cité par Jacques Boivin, Essai d’interprétation de la transformation du rapport salarial et de sa gestion étatique au Québec, 1960-1976, Mémoire de maîtrise, Montréal, Université de Montréal, 1987, page 95.

BIBLIOGRAPHIE

Audet, Monique. 2011. « Quarante ans de négociations dans les secteurs public : 1966-2006 ». Bulletin d’histoire politique. Vol. 19, no 2, p. 143-152.

Beaulne, Pierre. 2003. « Négociations salariales : « Y’en aura pas de faciles ». In De mémoire vive : La CSQ depuis la Révolution tranquille, textes rassemblés par Marie Gagnon. Montréal : Lanctôt, p. 121-140

Jacques Boivin, Jean. 1987. Essai d’interprétation de la transformation du rapport salarial et de sa gestion étatique au Québec, 1960-1976. Mémoire de maîtrise, Montréal, Université de Montréal, 231 p.

CEQ-CSN. 1984. Histoire du mouvement ouvrier au Québec : 150 ans de luttes. Montréal : Coédition CSN-CEQ, 328 p.

Coutu, Michel. 1989. Les libertés syndicales dans le secteur public. Cowansville : Les Éditions Yvon Blais inc., 234 p.

Éthier, Diane, Jean-Marc Piotte et Jean Reynolds. 1975. Les travailleurs contre l’État bourgeois : Avril-mai 1972. Montréal : L’Aurore, 277 p.

Hébert, Gérard. 1992. Traité de négociation collective. Boucherville : Gaëtan Morin éditeur, 1242 p.

Morgan, Madeleine. 2003. La colère des douces : La grève des infirmières de l’hôpital Sainte-Justine en 1963. Montréal : CSN, 215 p.

Perrier, Yvan. 1992. Étude de certaines théories de la régulation et analyse de la régulation étatique des rapports collectifs de travail dans les secteurs public et parapublic au Québec de 1964 à 1986 (de la libre contractualisation à la négociation factice). Thèse de doctorat, Montréal, Université du Québec à Montréal, 745 p.

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Rouillard, Jacques. 2004. Le syndicalisme québécois : Deux siècles d’histoire. Montréal : Boréal, 335 p.

Yvan Perrier

Yvan Perrier est professeur de science politique depuis 1979. Il détient une maîtrise en science politique de l’Université Laval (Québec), un diplôme d’études approfondies (DEA) en sociologie politique de l’École des hautes études en sciences sociales (Paris) et un doctorat (Ph. D.) en science politique de l’Université du Québec à Montréal. Il est professeur au département des Sciences sociales du Cégep du Vieux Montréal (depuis 1990). Il a été chargé de cours en Relations industrielles à l’Université du Québec en Outaouais (de 2008 à 2016). Il a également été chercheur-associé au Centre de recherche en droit public à l’Université de Montréal.
Il est l’auteur de textes portant sur les sujets suivants : la question des jeunes ; la méthodologie du travail intellectuel et les méthodes de recherche en sciences sociales ; les Codes d’éthique dans les établissements de santé et de services sociaux ; la laïcité et la constitution canadienne ; les rapports collectifs de travail dans les secteurs public et parapublic au Québec ; l’État ; l’effectivité du droit et l’État de droit ; la constitutionnalisation de la liberté d’association ; l’historiographie ; la société moderne et finalement les arts (les arts visuels, le cinéma et la littérature).

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